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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
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strada pubblica o privata i criteri di determinazione

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Ai fini della determinazione della natura pubblica o privata di una strada l'inclusione nell'elenco delle vie pubbliche comunali non è decisivo

Con la sentenza n 8624 del 7 dicembre 2010, il Consiglio di Stato Sez V, in accoglimento del ricorso promosso da alcuni proprietari di immobili ha dichiarato la natura pubblica di una strada non riconoscendo alcun valore assoluto, sul piano probatorio, alla mancata inclusione della strada nell'elenco delle vie comunali. La V Sezione ha richiamato, al riguardo, un principio recentemente espresso dalle stesse SSUU della Suprema Corte e, cioè, quello secondo cui l'iscrizione di una strada nell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico non ha natura costitutiva e portata assoluta ma riveste funzione puramente dichiarativa superabile con la prova contraria della natura della strada. Tra gli elementi presuntivi per determinare la natura pubblica o privata della strada, il Collegio individua:
l'uso da parte di un numero indeterminato di persone;
l'ubicazione all'interno di luoghi abitati;
il comportamento tenuto dalla PA nel settore dell'urbanistica o dell'edilizia.


Consiglio Stato  sez. V 07 dicembre 2010 n. 8624

L' appartenenza di una strada ad un ente pubblico territoriale può essere desunta da una serie di elementi presuntivi aventi i requisiti di gravità, precisione e concordanza prescritti dall'art. 2729 c.c., non potendo reputarsi, a tal fine, elemento da solo sufficiente l'inclusione o meno della strada stessa nel relativo elenco, già previsto dall'art. 8, l. n. 126 del 1958, avente natura dichiarativa e non costitutiva, ed avendo carattere relativo la presunzione di demanialità di cui all'art. 22, l 20 marzo 1865 n. 2248, all. F.

FATTO

I Signori A. e gli altri sopra indicati, proprietari di immobili interessati dalla S. denominata V. Fej, sita nel comune di Gassino Torinese (TO), con ricorso dinanzi al TAR Piemonte impugnavano la deliberazione con la quale l'amministrazione municipale aveva approvato la costituzione del C. per la gestione della S. stessa (la deliberazione del consiglio comunale di Gassino Torinese n. 23 del 30.6.2005 e relativi allegati, avente ad oggetto "Approvazione costituzione C. S. V. Fej"), nonché ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente (in particolare: le deliberazioni della giunta comunale n. 61 del 5 maggio 2005 e n. 6 del 13 gennaio 2005 e deliberazione del consiglio comunale n. 31 del 14 febbraio 1990).
Sostenevano i ricorrenti che la S. suddetta è di proprietà comunale, e non V. privata gravata da servitù pubblica, come invece ritenuto dall'amministrazione: non esiste alcuna classificazione in tal senso, mentre la funzione della via, che è sempre stata mantenuta e gestita dal comune, è pubblica. Inoltre, nessun fatto giuridicamente rilevante è mai intervenuto per la sdemanializzazione della S.; anche la deliberazione consiliare n. 31 del 1990, con la quale l'amministrazione avrebbe inteso declassificarla, non ha indicato alcuna nuova e diversa classificazione e neppure una diversa destinazione del suolo.
Il 16 novembre 2004 alcuni utenti, non proprietari frontisti, hanno presentato domanda per la costituzione del C., e il 13 gennaio 2005 la giunta municipale ha deliberato di proporre la costituzione del C.; poiché il procedimento non veniva portato a compimento, con deliberazione n. 61 del 5 maggio 2005 veniva nuovamente approvato lo statuto del C. e la relativa comunicazione ripeteva la comunicazione di deposito.
Con deliberazione n. 23 del 30 giugno 2005 il consiglio comunale ha deliberato sui reclami presentati dai ricorrenti e da altri utenti, e ha approvato la costituzione del C., disponendo, in data 15 luglio 2005, la convocazione dell'assemblea degli utenti per i primi giorni del mese di agosto, prima che la deliberazione costitutiva divenisse esecutiva.
Avverso gli atti impugnati i ricorrenti deducevano i seguenti vizi:
1) "Violazione d.l.lgt. n. 1446 del 1918, della legge n. 126 del 1958; eccesso di potere sotto diversi profili", in quanto la S. di cui trattasi non può essere definita V. di uso pubblico, essendo di proprietà del comune, come dimostra anche la denominazione di "S. comunale" con la quale è indicata nelle varianti al PRG, approvate della regione con deliberazione del 26 luglio 2004; nessuna rilevanza in contrario può assumere la declassificazione operata con la deliberazione del consiglio comunale n. 31 del 1990, che non ha valore costitutivo rispetto al carattere demaniale del bene, ricollegato alla situazione di fatto della destinazione all'assolvimento della funzione pubblica.
2) "Violazione artt. 2 comma 1 e 3 comma 1 d.l.lgt. n. 1446 del 1918; eccesso di potere sotto altri profili", perché gli utenti che hanno proposto la costituzione del C. non hanno presentato la perizia richiesta dalla norma; perché i proponenti non sono proprietari frontisti ed hanno prospettato criteri ispirati ad una artificiosa precostituzione della maggioranza nel C., ad esempio attribuendo peso preponderante alle proprietà di aree abitative (che interessano i proponenti) rispetto a quello riconosciuto alle proprietà agricole; perché non è motivato il concorso del comune alle spese consortili nella misura minima prevista dall'art. 3 d.l.lgt. n. 1446 del 1918.
3) "Violazione art. 134 d.lgs. n. 267 del 2000; eccesso di potere sotto diversi profili; violazione del giusto procedimento", in quanto la convocazione della prima assemblea degli utenti è stata disposta in data 15 luglio 2005, prima che la deliberazione n. 23 del 30 giugno 2005 divenisse esecutiva per decorso dei termini di pubblicazione.
L'amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, contestava la fondatezza dei motivi di ricorso, chiedendone il rigetto, con vittoria delle spese di lite.
Con ordinanza n. 653 del 9 novembre 2005 il TAR disponeva adempimenti istruttori e, con sentenza n. 1612 in data 5 aprile 2006 dichiarava la propria carenza di giurisdizione; tale sentenza veniva annullata da questo Consiglio di Stato, Sez. VI, con decisione n. 7579/2006, che ha rimesso la questione al Tribunale.
Riassunta nuovamente la causa, il Tribunale, con sentenza n. 2269 del 26 maggio 2007, ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite tra le parti.
Con ricorso notificato in data 10 luglio e depositato in data 24 luglio 2008 tale sentenza è stata impugnata dai ricorrenti indicati in epigrafe, i quali, sul presupposto della natura pubblica della S. V. F., ne affermano l'erroneità e l'ingiustizia, riproponendo le censure, disattese dal giudice di primo grado, di violazione ed errata applicazione delle norme di cui al D.L.Lgt. 1446/1918 e alla L. 126/1958, relative al provvedimento comunale di approvazione del C. S. V. Fej.
Si è costituito il Comune di Gassino Torinese, insistendo per la reiezione del gravame, in quanto infondato in fatto ed in diritto e per la conferma della sentenza impugnata, con vittoria delle spese di giudizio.
Con decisione n. 6004/09 del 2 ottobre 2009, la Sezione ha ritenuto necessario, ai fini del decidere, acquisire agli atti "una verificazione tecnica, eseguita dal direttore delle opere pubbliche della Regione Piemonte, o da persone da lui delegate, in contraddittorio con le parti, che potranno nominare tecnici di fiducia sino alla data di inizio delle operazioni di verificazione, che, per l'intera lunghezza della S., dia adeguatamente conto: 1) della delimitazione del centro abitato, 2) dello stato dei luoghi, accompagnato da rilievi fotografici, 3) delle norme o tavole di destinazione nel PRG della zona in questione" e, per l'effetto, ha ordinato alla direzione opere pubbliche della Regione Piemonte, in persona del responsabile, di depositare presso la Segreteria una dettagliata relazione circa la verificazione disposta e indicata in motivazione, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, riservando all'esito ogni pronuncia in rito, nel merito e sulle spese.
L'esito degli accertamenti disposti dalla Regione Piemonte in contraddittorio con le parti è stato depositato in Segreteria in data 7 dicembre 2009.
In vista dell'udienza di discussione le parti hanno depositato memorie illustrative, insistendo per l'accoglimento delle domande, eccezioni e conclusioni di cui ai rispettivi atti introduttivi.
Alla pubblica udienza del 13 luglio 2010 la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO
 
La complessa vicenda processuale che ne occupa trae origine dal ricorso originariamente proposto dagli odierni appellanti (proprietari di immobili interessati dalla S. denomina V. F.) innanzi al T.A.R. Piemonte avverso la Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Gassino avente ad oggetto: "Approvazione costituzione C. S. V. F.".
Invero, ad avviso degli appellanti, la S. in questione avrebbe natura comunale e, pertanto, risulterebbe illegittima la costituzione del C. in questione, in quanto esclusivamente in ipotesi di strade vicinali l'istituzione di un C. per la loro manutenzione, sistemazione e ricostruzione sarebbe ammissibile.
Il primo profilo di illegittimità denunciato nel ricorso di primo grado e riproposto nella presente fase di gravame presuppone, dunque, la determinazione della natura giuridica della S. V. Fej e si sostanzia nella lamentata carenza dei presupposti per l'applicazione a tale S. della procedura di costituzione dei consorzi prevista in materia di strade vicinali private e la censura alla sentenza di primo grado si sostanzia, appunto, nel fatto che gli appellanti sostengono che il T.A.R. Piemonte avrebbe basato la decisione impugnata sull'erroneo presupposto per cui S. V. F.j è via privata.
Il Comune di Gassino, invece, sostiene, al fine di ulteriormente comprovare la piena legittimità della Costituzione del C. S. V. F. e l'infondatezza delle argomentazioni avversarie, di aver dimostrato, nel corso del giudizio di primo grado, la natura privata della S. in questione e la conseguente legittimità della costituzione del C. per la relativa manutenzione, sistemazione e ricostruzione, ribadendo che la S. in menzione, oltre a non essere mai stata inclusa negli elenchi delle vie comunali (essendo stata, al contrario, inserita nelle liste delle vie private), non possiede le caratteristiche ed i requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza formatasi in materia al fine di tale qualificazione.
A tale riguardo, il Collegio non ignora che la semplice indicazione di una S. nell'elenco delle strade comunali (o vicinali) non risulta dirimente, considerato che tali elenchi hanno natura meramente dichiarativa, e non costitutiva, per cui detta inclusione non è di per sé sufficiente a comprovare la natura pubblica o privata di una S..
In tal senso si è espressa recentemente la Corte di Cassazione, secondo cui "L'iscrizione di una S. nell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico non ha natura costitutiva e portata assoluta, ma riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell'uso, superabile con la prova contraria della natura della S. e dell'inesistenza di un diritto di godimento da parte della collettività mediante un'azione negatoria di servitù"(Cass. Civ., Sez. Un., 27 gennaio 2010, n. 1624).
Stante la natura meramente dichiarativa degli elenchi in questione, la giurisprudenza ha elencato ulteriori requisiti da valutarsi al fine dell'accertamento della natura di una S., quali l'uso pubblico (inteso come l'utilizzo da parte di un numero indeterminato di persone), l'ubicazione della S. all'interno di luoghi abitati, nonché il comportamento tenuto dalla Pubblica Amministrazione nel settore dell'E. e dell'urbanistica.
Di recente, un'ulteriore pronuncia della Suprema Corte ha affermato che "L' appartenenza di una S. ad un ente pubblico territoriale può essere desunta da una serie di elementi presuntivi aventi i requisiti di gravità, precisione e concordanza prescritti dall'art. 2729 c.c., non potendo reputarsi, a tal fine, elemento da solo sufficiente l'inclusione o meno della S. stessa nel relativo elenco, già previsto dall'art. 8 della legge n. 126 del 1958, avente natura dichiarativa e non costitutiva, ed avendo carattere relativo la presunzione di demanialità di cui all' art. 22 della legge n. 2248 del 1865, all. F" (nella specie, la Suprema Corte ha confermato la sentenza di merito che aveva riconosciuto ad una S. natura comunale in forza di plurime circostanze e, segnatamente, dall'inclusione nelle mappe catastali, dalla classificazione come comunale da parte del Consiglio dell'ente territoriale, dall'attività di manutenzione effettuata dall'ente, dall'inclusione nella toponomastica cittadina con attribuzione di numerazione civica e, infine, dalla mancanza di elementi validi a sostegno del contrario assunto sulla natura privata della S. medesima: Cass. Civ., Sez. II, 9 novembre 2009, n. 23705).
La verificazione richiesta da questa Sezione ha avuto ad oggetto lo stato dei luoghi e l'analisi delle norme e tavole di destinazione del P.R.G.
Ora, contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure, la S. in questione non è una via cieca, anzi ha la conformazione di una S. di collegamento, è destinata al transito di un numero indifferenziato di persone e non all'utilizzo di un numero circoscritto di persone e, quindi, è accessibile al pubblico e non è lontana dall'abitato comunale.
È stata riscontata la sussistenza di una funzione di collegamento tra vie pubbliche: la S. V. F., infatti, si diparte dalla S. comunale per Bardassano e nel proseguimento si collega con la S. comunale della Trinità.
Dalla relazione depositata risulta che la planimetria catastale indica la S. come "S. comunale dei F." dall'innesto nord e fino alla biforcazione sud.
Inoltre, non è ubicata lontano dall'abitato di Gassino, in quanto la relazione indica che "la perimetrazione del centro abitato è contenuta entro i 100 metri dall'inizio della S. dei F.".
Anche la documentazione fotografica allegata alla relazione evidenzia abitazioni prossime all'innesto sulla S. comunale di Bardassano che "fanno ancora parte della perimetrazione del centro abitato".
Nella relazione si rileva, inoltre, che la segnaletica apposta recentemente all'inizio della S. indica "S. V. F. - S. consortile", mentre da dichiarazione assunte in sede di sopralluogo risulta che i precedenti cartelli riportavano espressamente la dicitura di S. Comunale.
Risulta, inoltre, che nel piano regolatore vigente del 2004 la S. è indicata come "S. comunale dei F.", mentre soltanto nella variante adottata nel 2009 - e quindi a controversia già iniziata - la S. è indicata come "S. dei F.".
Le risultanze dell'accertamento condotto dalla Regione, dunque, non dimostrano la proprietà privata della S. in questione, o che essa sia stata costituita solo per accedere ad una serie di fondi dai proprietari dei fondi stessi, ma semmai l'appartenenza della stessa all'ente pubblico territoriale, nella specie il Comune, né risulta intervenuto alcun provvedimento di sdemanializzazione o altro provvedimento in grado di incidere sulla natura pubblica del bene in questione.
Per le suesposte considerazioni si ritiene che debba essere riconosciuto il carattere demaniale della S. V. F. e, conseguentemente, l'illegittimità degli atti comunali impugnati di costituzione del C..
L'appello, pertanto, deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma della gravata sentenza, devono essere annullati i provvedimenti impugnati in primo grado.
La particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione integrale fra le parti delle spese ed onorari del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, sezione Quinta, accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2010 con l'intervento dei Signori:
Calogero Piscitello, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere
Cesare Lamberti, Consigliere
Aniello Cerreto, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 07 DIC. 2010.




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