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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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Rendita Inail e aggravamenti
 
I limiti temporali per la revisione della rendita sulla base degli aggravamenti, l'interpretativa di rigetto della Corte Costituzionale e i recenti approdi della Corte di Cassazione: occorre distinguere tra aggravamenti per la causa originaria e per concause sopravvenute
 
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L’art. 83 del D.P.R. n. 1124/1965 dispone che l’Inail deve indennizzare non solo gli esiti immediati dell’infortunio, ma anche gli aggravamenti successivi, con il limite però di un decennio dalla data dell’infortunio. La misura della rendita può subire modifiche incrementative o riduttive a seconda che la evoluzione della patologia comporti diminuzione o aumento dell’attitudine al lavoro. La rendita può essere anche soppressa nel caso di recupero dell’attitudine al lavoro al di sotto del limite indennizzabile. Scaduto il decennio la rendita si consolida nella misura dovuta a quel momento, quali che possano essere gli aggravamenti successivi.

L’art. 137 del medesimo D.P.R. dispone analogamente con riferimento alle malattie professionali, per le quali però il periodo di stabilizzazione dei postumi è fissato in 15 anni dalla costituzione della rendita, in relazione alle modalità di azione della causa lenta nelle malattie professionali.

Si tratta di una disciplina limitativa dell'indennizzo dei postumi di infortuni sul lavoro e malattia professionale che è stata sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale più volte. In particolare il quesito sottoposto alla Corte è stato inizialmente quello della legittimità della previsione in questione avuto riguardo all'art. 38 Cost., dubitando della conformità a tale parametro costituzionale della previsione secondo cui il termine per l'esercizio del diritto alla revisione della rendita era fatto decorrere dalla data dell’infortunio o della costituzione della rendita, anziché dalla data dell’aggravamento, che costituisce insieme l’oggetto dell’evoluzione soggetta a stabilizzazione ed il momento in cui il diritto alla revisione della rendita sorge.

La Corte ha risposto nel lontano 1971 (Corte cost. 26 aprile 1971, n. 80) affermando la legittimità del principio di stabilizzazione dei postumi, con la motivazione che tale regola, implicita nei commi 6 e 7 dell’art. 83, ed enunciata nel comma 6 dell’art. 137,  non è arbitraria o ingiusta, ma ubbidisce a un criterio razionale e rientra nei modi legittimi di esercizio della funzione legislativa; dà certezza al sistema e si risolve in un vantaggio per lo stesso lavoratore, messo al riparo da variazioni al ribasso o addirittura dalla revoca della rendita per miglioramento oltre un certo limite temporale.

Cinquanta anni dopo la prima sentenza del 1971, è stato portato davanti alla Corte il seguente caso: un lavoratore, titolare di rendita per ipoacusia, continua a lavorare nelle stesse condizioni di rischio acustico, riportando un aggravamento dopo lo scadere del quindicennio di stabilizzazione dei postumi.

La Corte, ha riconosciuto l’esigenza di giustizia sottesa alla ordinanza di rimessione e l’ha respinta con una sentenza interpretativa di rigetto (Corte cost. 12 febbraio 2010, n. 46) con cui ha risolto il problema sussumendolo non nell’ambito dell’art. 137  denunciato dal giudice remittente, bensì dell’art. 80, che consente la unificazione della rendita costituita con i postumi di nuovi infortuni. Al fine di salvare il principio della stabilizzazione dei postumi, la Corte ha, dunque, distinto tra la postumi riconducibili unicamente alla causa originaria, e la concausa successiva al quindicennio, che dia luogo a una nuova inabilità, ed eventualmente ad una nuova misura della rendita.

La nuova possibilità offerta appare coerente con lo spirito originario del T.U. 1124/1965 prima e D.Lgs. n. 38/2000 ora, che prevedono la valutazione unitaria, senza limiti temporali, dei postumi singolarmente inferiori al minimo indennizzabile, mostrando così di voler tutelare senza limiti di tempo l’intera vita lavorativa dell’assicurato. Per tale motivo la nuova malattia va unificata anche con precedenti postumi stabilizzati inferiori al minimo indennizzabile o liquidati in capitale, s’intende per eventi tutti sotto il regime del D.Lgs. n.  38/2000 (Circolare Inail, 24 febbraio 2015, n. 32).

Tuttavia la via seguita dalla Corte è stata criticata della dottrina, secondo la quale la via maestra avrebbe dovuto essere dichiarare la illegittimità costituzionale dell’art. 137 nella parte in cui consente la decorrenza del periodo di osservazione prima della cessazione del rischio, oppure consentire la prova dell’aggravamento oltre la scadenza dei termini revisionali. 

La Corte di Cassazione, con una recentissima pronuncia, ha mostrato di fare tesoro dei principi espressi dalla Corte Costituzionale nella citata pronuncia e, con la sentenza 17 gennaio 2018 n. 1048, affermando che la conformità alla nostra Carta costituzionale, nella specie l’art. 38, secondo cui «al lavoratore infortunato devono essere assicurati mezzi adeguati alle esigenze di vita, senza altre condizioni»; nonché la necessità di trovare la soluzione di giustizia nel sistema “nel suo complesso”ha distinto tra naturale evoluzione della patologia derivante dalla causa originaria dell’infortunio, cui solamente si applica il principio di stabilizzazione dei postumi, ed aggravamenti derivanti dalle concause sopravvenute, che ne sarebbero fuori, e che vanno prese in carico dal sistema di tutela (“nel suo complesso”) nell’ambito dell’art. 80, anche dopo lo scadere dei termini di revisione decennali, ed unificati ai postumi anteriori il decennio, sì da portare ad una valutazione complessiva della lesione cumulata di tutti gli aggravamenti dell’infortunio, ante e post decennio.

Cassazione civile, sez. lav., 17/01/2018, (ud. 04/10/2017, dep.17/01/2018),  n. 1048


4. Vengono, dunque, in rilievo in questa sede le disposizioni del D.P.R. n. 1124 del 1965, che disciplinano il meccanismo di adeguamento della rendita già costituita allo stato di inabilità dell'assicurato e che vanno individuate negli artt. 83 (per gli infortuni), 137 (per le malattie professionali), art. 146 (per asbestosi e silicosi) e, da ultimo ratione temporis, il D.Lgs. n. 38 del 2000, art. 13, commi 4 e 7.

5. Nel caso in esame le parti hanno richiamato - con finalità opposte - il primo ed il D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, comma 7, che, rispettivamente, prevedono: "La misura della rendita di inabilità può essere riveduta, su domanda del titolare della rendita o per disposizione dell'Istituto assicuratore, in caso di diminuzione o di aumento dell'attitudine al lavoro ed in genere in seguito a modificazione nelle condizioni fisiche del titolare della rendita, purchè, quando si tratti di peggioramento, questo sia derivato dall'infortunio che ha dato luogo alla liquidazione della rendita. La rendita può anche essere soppressa nel caso di recupero dell'attitudine al lavoro nei limiti del minimo indennizzabile", nonchè: "Trascorso il quarto anno dalla data di costituzione della rendita, la revisione può essere richiesta o disposta solo due volte, la prima alla fine di un triennio e la seconda alla fine del successivo triennio".

6. L'interpretazione di queste disposizioni, relative alla proiezione temporale del pregiudizio alla salute derivato dall'infortunio, non è mai stata agevole così come problematico si è rivelato anche il loro rapporto con i contenuti dell'art. 38 Cost., comma 2, secondo cui al lavoratore infortunato devono essere assicurati mezzi adeguati alle esigenze di vita, senza altre condizioni.

Con il D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, la legge ordinaria ha adottato un modello di protezione assicurativa dal rischio lavorativo non fisso e predeterminato ma dotato di una certa elasticità. Questa Corte di legittimità ha, in proposito, affermato che il termine di complessivi dieci anni, per la revisione della rendita per infortunio sul lavoro, previsto dal D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 83, non è di prescrizione nè di decadenza, ma delimita soltanto l'ambito temporale di rilevanza dell'aggravamento o del miglioramento delle condizioni dell'assicurato che fa sorgere il diritto alla revisione. Pertanto è ammissibile la proposizione della domanda di revisione oltre il decennio, a condizione che la parte interessata provi che la variazione (in meglio od in peggio) si sia verificata entro il decennio, e purchè l'Istituto, entro un anno dalla data di scadenza del decennio dalla costituzione della rendita, comunichi all'interessato l'inizio del relativo procedimento che consente la revisione della prestazione economica della rendita per aggravamento o miglioramento (da ultimo vd. Cass. n. 3870/2011; 17860/2014).

7. Al contrario del miglioramento, che può anche derivare da cause extra lavorative, l'art. 83 cit., impone che l'aggravamento dipenda, in via esclusiva, dal danno generato dall'infortunio indennizzato, con necessità di procedere all'accertamento di tale dipendenza sui piano causale escludendo la rilevanza delle eventuali cause successivamente intervenute ed estranee al rischio lavorativo assicurato e ciò non comporta dubbi di costituzionalità per disparità delle discipline come accertato da Corte costituzionale n. 17/1995.

Tale aggravamento deve quindi verificarsi nei limiti di tempo chiaramente scanditi dalla norma ed a prescindere dal momento in cui viene richiesto l'accertamento per revisione purchè tale richiesta rispetti i termini di prescrizione fissati dal D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 112.

Inoltre, il sistema non distingue la posizione dell'assicurato da quella dell'Inali, quanto alla facoltà di richiedere l'accertamento di revisione ed alla operatività dei limiti temporali di cui al comma settimo e si fonda sull'implicita operatività di una presunzione assoluta di stabilizzazione dei postumi derivanti dall'infortunio nel periodo massimo di dieci anni che deriva dalla somma dei periodi indicati nel settimo comma.

Il D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, infine, contempla oltre all'ipotesi di revisione di rendita già costituita, alle condizioni sopra riferite, (comma 1) anche la revisione di postumi non indennizzabili (comma 8) e da ciò la dottrina trae argomenti significativi di carattere sistematico per affermare che in realtà oggetto della revisione è sia il materiale accertamento del grado di riduzione della integrità psicofisica che il relativo provvedimento di determinazione della misura della rendita.

8. La giurisprudenza di merito si è spesso misurata con il rigore del modello disegnato dal D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, con riferimento alla limitazione temporale derivante dalla presunzione assoluta dettata dalla regola di stabilizzazione dei postumi, ed ha più volte - nell'arco di oltre un quarantennio ravvisato dubbi sulla legittimità costituzionale delle disposizioni in esame in relazione agli artt. 3 e 38 Cost., a testimonianza di una avvertita criticità del sistema di bilanciamento scelto dalla legge ordinaria per realizzare le finalità indicate dalla Costituzione; tali dubbi, tuttavia, sono sempre stati respinti dal giudice delle leggi.

Dalla giurisprudenza costituzionale e soprattutto dalla linea evolutiva della stessa, comunque, si traggono elementi ricostruttivi essenziali al fine di garantire che l'applicazione del modello di revisione della valutazione dei postumi da infortunio o malattia professionali non tradisca il bilanciamento dei contrapposti interessi delineato dalla Corte costituzionale e giudicato conforme a Costituzione.

9. In particolare, con la sentenza n. 80/1971, la Corte Costituzionale, chiamata a giudicare la conformità a costituzione del D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, in relazione all'art. 38 Cost., su fattispecie in cui il superamento del termine decennale del verificarsi dell'aggravamento dipendente dall'infortunio impediva la revisione, dopo aver chiarito che il termine di dieci anni dalla data di costituzione della rendita per inabilità permanente, implicitamente previsto dall'art. 83, commi sesto e settimo, non risulta posto a pena di decadenza, nè comporta l'estinzione per prescrizione del diritto alla revisione di tale termine, ha affermato la "portata dilatoria, per ciò che quel diritto, in sede di seconda revisione, non può essere esercitato se non dopo la sua scadenza. Ma nel contempo, segna il momento finale del periodo durante il quale l'aggravamento delle condizioni dell'assicurato fa sorgere il diritto alla revisione della rendita..." e che, pur essendo l'art. 38 Cost., comma 2, immediatamente operante nell'ordinamento giuridico e rilevante, in particolare, ai fini del sindacato di costituzionalità sulle leggi ordinarie, come affermato da Corte cost. n. 22 del 1969, la stessa "disposizione non va intesa in senso letterale e con valore assoluto. E' il sistema delle assicurazioni nel suo complesso, infatti, che è chiamato a far fronte e obbedisce alle esigenze garantite dal precetto costituzionale. Per cui questo non appare violato se, come nell'ipotesi prevista dalla norma oggetto della denuncia, in maniera specifica siano poste regole, con cui, nel rispetto degli altri precetti e principi costituzionali, viene condizionata l'insorgenza di dati diritti o di questi è disciplinato l'esercizio". Nello stesso senso si veda pure Corte cost. n. 32/1977.

A distanza di un ventennio circa anche Corte Cost. n. 358/1991 ha ribadito che con il D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, "..non è negato in modo assoluto o irrazionale il diritto alla revisione della rendita; nè è reso impossibile o difficoltoso l'esercizio di codesto diritto. C'è solo la previsione, ai fini dell'acquisto di esso da parte dell'infortunato, che le condizioni richieste si verifichino in un dato periodo di tempo. E ciò rientra nei modi legittimi di esercizio della funzione legislativa. La fissazione di quel tempo in dieci anni dalla costituzione della rendita e non in un periodo diverso, non costituisce il risultato di una mera scelta, arbitraria o ingiustificata; oltre che rispondere al bisogno di certezza dei rapporti giuridici, ha riscontro nel dato di rilievo sanitario e statistico, secondo cui, nella grande maggioranza dei casi, entro il decennio dalla costituzione della rendita, le condizioni dell'infortunato si stabilizzano e la misura dell'inabilità raggiunge il più alto livello".

La Corte costituzionale, dunque, valuta positivamente l'esercizio della discrezionalità legislativa che collega a consolidate risultanze scientifiche ed al contempo sollecita il giudice a verificare il rispetto della garanzia costituzionale prevista dall'art. 38 Cost., comma 2, in riferimento ai "sistema delle assicurazioni nel suo complesso" (Corte cost. n.80/1971 cit.).

10. In tempi più recenti, il giudice delle leggi con la sentenza n. 46 del 2010, è tornato ad occuparsi della regola di stabilizzazione dei postumi da malattia professionale in relazione ad una fattispecie concreta estremamente significativa di ipoacusia professionale aggravatesi oltre il quindicennio a causa del mantenimento nel tempo delle stesse condizioni lavorative di rischio patogeno.

Il rigore della regola di stabilizzazione dei postumi, ad avviso del giudice remittente, mostrava in tale fattispecie la criticità della ricerca di un punto di equilibrio tra l'art. 38 Cost., comma 2, e il D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 137, laddove la possibilità di revisione della rendita per aggravamento derivante dalla malattia professionale incontra il limite temporale di quindici anni dalla sua costituzione.

La Corte costituzionale, in tale occasione, ha indicato al giudice in termini concreti in che modo il "sistema delle assicurazioni nel suo complesso" garantisce il rispetto del precetto costituzionale dell'art. 38 Cost., comma 2, e ciò ha fatto limitando l'ambito di operatività del D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 137, alla ipotesi dell'"aggravamento eventuale e consequenziale dell'inabilità derivante dalla naturale evoluzione della malattia", mentre ha collegato l'ipotesi del maggior grado di inabilità che dipenda dalla protrazione dell'esposizione al medesimo rischio patogeno alla disciplina del D.P.R. n. 1124 del 1965, artt. 80 e 132, che regolano l'ipotesi di "nuova" malattia.

11. La dottrina più attenta ha colto il notevole rilievo sistematico della decisione interpretativa di rigetto, mettendo in evidenza che l'operazione di sussunzione della fattispecie di malattia, aggravatasi oltre il quindicennio e derivante da permanente esposizione allo stesso rischio patogeno, nell'art. 80, piuttosto che nel D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 137, consentendo l'unificazione della rendita costituita con i nuovi postumi, fa salvo il principio della stabilizzazione dei postumi la cui legittimità costituzionale è stata ripetutamente affermata ed al contempo realizza il principio di totale copertura dell'intera complessiva inabilità patita dall'assicurato.

Anche la Corte di cassazione ha recepito le indicazioni di Corte costituzionale n. 46/2010 nelle sentenze nn. 5548 e 5550 del 2011.

12. Per evidente coerenza sistematica il medesimo principio deve trovare applicazione anche nell'ambito, contiguo rispetto a quello dell'evoluzione in peius della malattia professionale, delle proiezioni temporali dei danni derivati da infortunio, tenendo conto che seppure tra aggravamento dei postumi da infortunio ed aggravamento delle malattie professionali il discrimine è rappresentato dalla certezza del dies per la causa violenta uno actu dell'infortunio a fronte del carattere subdolo dell'evoluzione lenta della malattia (Corte cost. n. 351/1991), non vi è dubbio che tale differenza se può giustificare una diversa durata dell'intervallo temporale al cui interno può trovare conferma la presunzione di stabilizzazione dei postumi, non potrebbe di certo giustificare una soluzione interpretativa che obbligasse a sussumere nell'area di operatività dell'art. 83 d.p.r. n. 1124/1965 anche il peggioramento delle condizioni di inabilità dovuto, non alla naturale evoluzione del processo morboso seguente all'infortunio, ma ad una concausa sopravvenuta originata pur sempre dall'infortunio oggetto di indennizzo.

13. Alla luce dei principi delineati dal giudice costituzionale, al fine di stabilire se applicare la regola della stabilizzazione dei postumi oppure no, occorre dunque accertare se il peggioramento delle condizioni di inabilità, causalmente correlato a circostanze che originano sempre dall'originario infortunio, si inseriscano nella catena causale modificando la naturale evoluzione del processo morboso avviato dal medesimo infortunio oppure ne realizzino la naturale evoluzione.

E' solo tale naturale evoluzione, infatti, che soggiace alla regola della stabilizzazione dei postumi, mentre la concausa sopravvenuta causalmente dipendente dall'infortunio, proprio per il suo carattere di evento non prevedibile ed estraneo al naturale evolversi del danno originario, si colloca logicamente al di fuori della regola di stabilizzazione dei postumi di cui al D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, comma 7, e non ne consente l'applicazione.

Data l'esistenza del principio di necessaria considerazione di tutti i postumi derivanti dalla realizzazione del rischio assicurato, sotteso alla sentenza n. 46 del 2010 della Corte costituzionale, anche gli ulteriori postumi derivati da concausa sopravvenuta direttamente correlata all'infortunio, se verificatisi oltre il termine decennale previsto dall'art. 83 t.u., devono essere valutati attraverso l'applicazione dell'art. 80, terza ipotesi, del medesimo D.P.R. n. 1124 del 1965, che impone la considerazione unitaria dei postumi singolarmente inferiori al minimo indennizzabile.

13. Tale disposizione assume notevole rilievo sistematico nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie per il suo contenuto complessivo che tende ad abbracciare - al fine di connettervi una unica rendita - ogni ipotesi di accertata inabilità. Infatti, l'art. 80 cit. prevede, al primo comma, la unificazione di una prima rendita con successiva rendita anche se da malattia, nonchè di una prima rendita con accertata inabilità inferiore al minimo indennizzabile (al secondo comma) ed infine consente pure la riunificazione di due inabilità ciascuna inferiore al minimo ma che cumulate lo raggiungono (terzo comma).

14. va, quindi, fissato il principio di diritto secondo cui: il termine per l'esercizio del diritto alla revisione della rendita INAIL stabilito dal D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 83, si riferisce esclusivamente all'eventuale aggravamento ed alla consequenziale inabilità derivante dalla naturale evoluzione dell'originario stato morboso, mentre, allorchè il maggior grado di inabilità dipenda da una concausa sopravvenuta, sempre necessariamente originata dalla lesione generata dallo stesso infortunio, deve trovare applicazione la disciplina dettata dall'art. 80 del citato decreto.

15. Inoltre, considerato che nel caso in esame:

a) è incontestato che il maggior grado di inabilità riscontrato nella persona di G.G. alla data del primo aprile 2010 è derivato dalla medesima lesione prodotta dall'infortunio per cui fu costituita la rendita in data 28 marzo 1995, posto che l'amputazione dell'arto si è resa necessaria a seguito dell'insorgere di infezione alla protesi;

b) che tale circostanza assume la valenza di concausa sopravvenuta tale da escludere l'applicabilità della previsione del comma settimo del D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 83, ed il maggior grado di inabilità, accertato nei gradi di merito in modo incontestato, va considerato ai fini dell'articolo 80 del medesimo t.u. in modo da riunire la rendita consolidata al concludersi del decennio con le maggiori percentuali di inabilità accertate successivamente, va rigettato il ricorso principale ed accolto quello incidentale, la sentenza va cassata ed, al fine di fare applicazione della disciplina di cui al D.P.R. n. 1124 del 1965, art. 80, con l'unificazione alla rendita già riconosciuta a G.G. degli ulteriori maggiori gradi di inabilità via via accertati in sede di consulenza tecnica svolta in primo grado, la causa va rinviata alla Corte d'appello di Torino che, in diversa composizione, alla luce del principio di diritto formulato al punto 13) e dei punti a) e b) sopra specificati, provvederà a liquidare la corrispondente prestazione economica ed a regolare le spese del presente giudizio di cassazione.
 
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