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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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Reiterazione vincoli indennizzo e questioni di giurisdizione

A seguito della sentenza n 179 del 1999 della Consulta, i vincoli di inedificabilità derivanti dalle localizzazioni presenti nel PRG hanno una durata di cinque anni e non possono essere reiterati se non a fronte della previsione di un indennizzo. Deve, poi, ricordarsi che la previsione dell'indennizzo non costituisce un requisito di legittimità del provvedimento reiterativo secondo un orientamento che si è venuto affermando nella giurisprudenza del Supremo Consesso di Giustizia Amministrativa. D'altronde, afferma la Corte, l'indennizzo non è dovuto in caso di protrazione di fatto dello stato d'inedificabilità, ove non ricorra un formale provvedimento di reiterazione del vincolo. Ciò posto, secondo la Corte di Cassazione, rientra nella giurisdizione ordinaria della Corte d'Appello, ex art. 39 del DPR n 327 del 2001, la questione che riguarda an e quantum dell'indennizzo mentre rientra nella giurisdizione del GA la questione che riguarda il risarcimento del danno conseguente all'illegittima reiterazione del vincolo d'inedificabilità (nella specie, peraltro, il provvedimento reiterativo del vincolo di inedificabilità era stato annullato a seguito di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica).

Cassazione Civile Sez. Un. del 19 aprile 2010  n. 9302
dell'indennizzo dovuto "ex lege" per la legittima reiterazione del vincolo di inedificabilità, mentre spetta alla giurisdizione del g.a. la domanda di risarcimento del danno per l'illegittima reiterazione del vincolo, qualora l'atto di reiterazione sia stato annullato (nella specie, dal Capo dello Stato, adito con ricorso straordinario, ai sensi dell'art. 8 d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199), costituendo questione afferente al merito della cognizione del predetto giudice, dotato di "potestas iudicandi", la valutazione della domanda proposta, alla luce del principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario al Capo dello Stato.

In materia urbanistica, qualora l'atto di reiterazione di un vincolo di inedificabilità sostanzialmente espropriativo sia stato annullato dal Capo dello Stato - adito con ricorso straordinario, ai sensi dell'art. 8 d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199 - con l'affermazione del diritto all'indennizzo, appartiene alla giurisdizione amministrativa la domanda con cui l'interessato chieda la determinazione dell'indennizzo stesso, per il periodo di vigenza del vincolo, ed il risarcimento del danno, per il periodo successivo, in quanto: a) il diritto al pagamento dell'indennità di cui all'art. 39 d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 e la conseguente giurisdizione ordinaria sulle relative controversie, ai sensi del successivo art. 53, comma 3, presuppongono un valido ed efficace atto di reiterazione del vincolo; b) quando sia in questione la legittimità di tale atto, è proponibile la domanda di risarcimento del danno da illegittima reiterazione, appartenente alla giurisdizione amministrativa, ai sensi dell'art. 35 d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, sia essa proposta congiuntamente all'azione demolitoria, od in via autonoma; c) l'annullamento travolge l'intera situazione indotta dall'adozione del vincolo, facendo venir meno il presupposto della pronuncia del giudice ordinario sulla domanda indennitaria e lasciando spazio alla sola domanda risarcitoria; d) costituisce questione afferente il merito della cognizione del giudice dotato di potestas iudicandi la valutazione di ammissibilità innanzi al giudice amministrativo della domanda, così come proposta, alla luce del principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario al Capo dello Stato.


LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI                        

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:                           
Dott. CARBONE     Vincenzo                   -  Primo Presidente  - 
Dott. ELEFANTE    Antonio               -  Presidente di Sezione  - 
Dott. MERONE      Antonio                         -  Consigliere  - 
Dott. PICONE      Pasquale                        -  Consigliere  - 
Dott. FINOCCHIARO Mario                           -  Consigliere  - 
Dott. DI CERBO    Vincenzo                        -  Consigliere  - 
Dott. SEGRETO     Antonio                         -  Consigliere  - 
Dott. SALVAGO     Salvatore                       -  Consigliere  - 
Dott. MACIOCE     Luigi                      -  rel. Consigliere  - 
ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso 3126-2009 proposto da: 
F.I.R.B.  S.R.L., in persona del legale rappresentante  pro  tempore,  elettivamente  domiciliata  in  ROMA, VIA  FEDERICO  GONFALONIERI  5,  presso lo studio dell'avvocato COGLITORE EMANUELE, che la rappresenta  e  difende  unitamente  all'avvocato PAVANINI ANDREA,  per  delega  a  margine del ricorso;

ricorrente –

contro

COMUNE  DI  MIRA,  in persona del Sindaco pro tempore,  elettivamente  domiciliato  in ROMA, VIA FEDERICO CONFALONIERI 5, presso  lo  studio  dell'avvocato  MANZI LUIGI, che lo rappresenta e  difende  unitamente all'avvocato   SEGANTINI  FRANCESCO,  per  delega   a   margine   del controricorso;

controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.  871/2008 del Tribunale di Venezia - Sede distaccata di DOLO; 
uditi  gli avvocati Emanuele COGLITORE, Andrea PAVANINI, Carlo ALBINI  per delega dell'avvocato Luigi Manzi;
udita  la relazione della causa svolta nella camera di consiglio  del  13/04/2010 dal Consigliere Dott. LUIGI MACIOCE;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale dott.  Raffaele  CENICCOLA, il quale chiede che le Sezioni unite, in  camera  di consiglio, dichiarino la giurisdizione del giudice amministrativo,  con le statuizioni di legge.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il P.R.G. del Comune di Mira, adottato il 27 febbraio 1988 ed approvato con Delib. G.R. Veneto 20 marzo 1992, impose un vincolo di inedificabilità preordinato all'espropriazione su un terreno di proprietà della società F.I.R.B. s.r.l., destinandolo a verde pubblico. Con variante parziale adottata il 9 febbraio 1999, il vincolo venne reiterato senza previsione di indennizzo in favore della proprietaria dell'area. Il Consiglio comunale, rigettate le osservazioni proposte dalla F.I.R.B. s.r.l., con Delib. 10 aprile 2002, n. 48 approvò definitivamente la variante parziale al P.R.G. reiterando il vincolo di inedificabilità.
Con D.P.R. 23 novembre 2007, il Capo dello Stato, adito con ricorso della società, che aveva denunziato l'eccesso di potere commesso con la detta reiterazione e in subordine l'illegittima assenza di previsione di indennizzo, annullò la variante parziale sul rilievo della carenza di motivazione nella riproposizione del vincolo accogliendo anche il rilievo della mancata previsione dell'indennizzo in relazione alla sua eventuale reiterazione. Dopo aver diffidato inutilmente il Comune di Mira a dare esecuzione alla decisione presidenziale, non avendo il Comune reiterato la variante ma essendo in itinere la adozione di altra e diversa variante parziale, con citazione del 6 ottobre 2008, la F.I.R.B. s.r.l. convenne l'ente in giudizio innanzi al Tribunale di Venezia - Sezione distaccata di Dolo, al fine di ottenere:
"1) accertamento del diritto della F.I.R.B. come conseguenza dei vincoli espropriativi imposti dal Comune sulla proprietà della società, a percepire un indennizzo commisurato al diminuito valore dei beni gravati a far data dal 27 febbraio 1993 sino alla rimozione del vincolo;
2) condanna del Comune di Mira al pagamento delle somme per tale ragione dovute, pari all'importo di Euro 1.557.011,10 per indennità ed interessi;
3) condanna del Comune di Mira a pagare la maggior somma dovuta a titolo di risarcimento del danno conseguente all'accertata illegittimità dello stesso a far data dal 9 febbraio 1999, quantificata in misura pari alla maggior somma dovuta in conseguenza della svalutazione delle somme dovute a titolo di indennizzo e degli interessi da computarsi sulle somme rivalutate, (calcolati in 290.104,49).
Il Comune di Mira si costituì deducendo: quanto alla richiesta di indennizzo del D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 39 la sua "improponibilita" essendo venuta meno, a seguito dell'annullamento in parte qua della variante parziale al P.R.G. 10 aprile 2002, n. 48, la reiterazione del vincolo preordinato ad esproprio ed avendo l'Amministrazione, in sede di attuazione della pronuncia del Presidente della Repubblica, adottato (con Delib. 11 Dicembre 2008, in corso di approvazione) una nuova variante parziale non contenente riconferma del vincolo espropriativo in sostituzione di quella annullata e, comunque, l'incompetenza funzionale del Tribunale di Venezia, essendo competente, a norma del medesimo art. 39, comma 3, la Corte di Appello di Venezia"; - quanto alla domanda di risarcimento del danno conseguente all'accertata illegittimità del vincolo preordinato all'esproprio, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario essendo la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa. La F.I.R.B. s.r.l. ha quindi proposto ricorso per regolamento con atto del 2.2.2009. Si è costituito, con controricorso del 12.3.2009, il Comune di Mira. La F.I.R.B. ha depositato memoria finale, esprimendo dissenso dalle conclusioni scritte rassegnate dal P.G. per l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Ritiene il Collegio opportuno prendere le mosse dalla delineazione delle posizioni delle parti in ordine al thema decidendi.
Si premette che, in ordine alla domanda di indennizzo, parte controricorrente ne eccepisce l'astratta inammissibilità per carenza di interesse, non essendo stata da essa mai negata in astratto la giurisdizione dell'AGO su una "possibile" domanda di indennizzo, ma solo eccepita l'incompetenza del Tribunale adito, per essere competente la Corte di Appello di Venezia.
Il ricorrente, in relazione alla proposta domanda di risarcimento, invoca dal canto suo la giurisdizione ordinaria trattandosi a suo avviso di domanda dipendente e correlata a quella indennitaria, a tale giurisdizione appartenente per espressa previsione normativa (del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, comma 3); a suo avviso le domande poste nel giudizio principale si fondano innanzitutto sul diritto all'indennizzo scaturente dall'imposizione di un vincolo espropriativo e inoltre sul diritto al risarcimento che scaturisce dalla riconosciuta illegittimità di quel vincolo per omessa previsione dell'indennizzo.
Il controricorrente, di contro, osserva che il fatto giuridico cui viene ricondotto il danno preteso viene espressamente rappresentato da F.I.R.B. non in un mero comportamento materiale della P.A., bensì nella illegittima esplicazione del pubblico potere in materia urbanistica tramite la variante approvata nel 2002, con la conseguenza per la quale la domanda risarcitoria va proposta, ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 35 innanzi al G.A., in quanto la condotta causativa del danno si riconnette direttamente all'esercizio dell'attività provvedimentale, a nulla rilevando che il provvedimento sia stato annullato a seguito di ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Ritiene il Collegio che, una volta ricostruita la vicenda ed esattamente individuata la domanda, la controversia pendente innanzi al Tribunale di Venezia debba dichiararsi spettare alla cognizione del giudice amministrativo.
Il diritto all'indennizzo in discorso, è noto, venne ad emergere per effetto della sentenza n. 179 del 1999 della Corte Costituzionale che ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale della L. n. 1150 del 1942, artt. 7 e 40 nel testo modificato dalla L. n. 1187 del 1968, art. 2 nella parte in cui consentiva la reiterazione di vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'esproprio o comportanti la inedificabilità, senza previsione di adeguate "compensazioni" per equivalente o indennitarie. Dopo un breve periodo di assenza di disciplina, durante il quale, secondo la stessa previsione della sentenza della Corte delle leggi, spettò all'interprete ricavare dal sistema le adeguate forme di ristoro, venne dal legislatore adottata la previsione della giusta indennità, correlata all'effettivo danno da reiterazione, da liquidarsi ad opera dello stesso Ente "reiterante" e sulla cui determinazione venne assegnata competenza alla corte di appello (del D.P.R. 327 del 2001, art. 39) per le contestazioni insorte su atti di rinnovo adottati dopo il 30.6.2003, di contro competendo al tribunale la cognizione delle domande di indennizzo per atti di rinnovo a tal data anteriori (Cass. n. 1741 del 2007).
Origine "storica" e disciplina positiva convergono dunque nella indicazione di un diritto all'indennizzo correlato alla formale reiterazione del vincolo, e solo a condizione che tale reiterazione sia stata adottata con piena efficacia, con la conseguenza, più' volte evidenziata dalla giurisprudenza di questa Corte (significativo quanto affermato da Cass. n. 8384 del 2008), per la quale per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica, il fatto costitutivo del diritto all'indennizzo non è individuabile nell'imposizione originaria di un vincolo di inedificabilità, e neanche nella protrazione di fatto del medesimo dopo la sua decadenza, il relativo obbligo insorgendo in seguito all'atto che formalmente ed esplicitamente lo reitera una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea del vincolo, reiterazione non desumibile nel caso di protrazione di fatto dello stesso e neppure per implicito da atti di diniego di domande di autorizzazione lottizzatoria o di concessione (Cass. n. 1754 del 2007 e n. 24099 del 2004).
Non ha dunque alcun rilievo che il Comune di Mira abbia dapprima deliberato la variante de qua nel P.R.G. del 27.2.1988, rilevando solo la sua completa approvazione avvenuta il 20.3.1992, data dalla quale (del D.P.R. 327 del 2001, art. 9, comma 1) l'area F.I.R.B. venne sottoposta - legittimamente ma senza insorgenza di alcun diritto all'indennizzo - al vincolo a verde pubblico.
Nè ha alcun rilievo il fatto che tra la scadenza del quinquennio (20.3.1997) e la approvazione (10.4.2002) della reiterazione del vincolo sia passato, in fatto, tempo ulteriore, il diritto all'indennizzo potendo insorgere soltanto, alla stregua di quanto dianzi rammentato, con la formale ed esplicita reiterazione del vincolo stesso.
Una diversa opinione, quale quella sottesa alle prospettazioni di F.I.R.B. nasce dall'evidente confusione tra una vicenda della sottoposizione dell'area a vincolo, scandita attraverso le fasi della deliberazione e della approvazione e connotata dalla assicurazione di effetti provvisori attraverso la clausola legale di salvaguardia, e quella, ben diversa, della sua occupazione di fatto a finalità espropriative (nella quale il diritto al risarcimento insorge per effetto dell'irreversibile trasformazione dell'area cagionata dall'edificazione sine titulo della prevista opera pubblica e segue il diritto all'indennità di occupazione legittima od illegittima medio tempore occorsa).
Che, poi, a cagione dell'assenza di alcuna previsione di indennizzo nella approvazione consiliare n. 48 del 10.4.2002 in reiterazione, la soc. F.I.R.B. avesse diritto ad adire il Tribunale (ut supra competente) per chiedere la giusta determinazione alla stregua del diritto vigente innovato da Corte Cost. 179/99, è dato indiscutibile alla stregua della generale, e residuale, attribuzione di giurisdizione posta dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 3, lett. B) in ordine alla cognizione delle domande aventi a oggetto indennità spettanti per atti di natura ablativa (S.U. n. 22997 del 2004, n. 11097 del 2006 e n. 12185 del 2007).
Ma non di tanto si tratta nella controversia introdotta dalla domanda 6.10.2008 proposta da F.I.R.B. innanzi al Tribunale di Venezia e sulla giurisdizione in ordine alla quale queste Sezioni Unite sono chiamate a pronunziare. Come dianzi rammentato, la potestas judicandi in tema di indennizzo da reiterazione di vincolo, infatti, spetta al giudice ordinario le sole volte in cui non si sia fatta questione della legittimità dell'atto impositivo in reiterazione del vincolo in discorso (S.U. n. 12185 del 2007) e certamente non le volte in cui, e tale è il caso sottoposto, quell'atto sia stato radicalmente annullato.
Ed invero, la pertinenza al G.A., adito per l'annullamento del vincolo in reiterazione, della potestà di assegnare il ristoro dei danni da indebita apposizione e per la mancata previsione dell'indennizzo è indiscutibile trattandosi di addivenire alla tutela completiva spettante alla giurisdizione amministrativa, a fronte dell'esercizio illegittimo di attività provvedimentale, e da assicurarsi anche ove essa venga autonomamente chiesta (S.U. n. 30254 del 2008). L'annullamento dell'atto che ebbe ad imporre il vincolo travolge l'intera situazione indotta dalla sua adozione (S.U. n. 5625 del 2009) restituendo l'area alla condizione pregressa secondo quanto l'Amministrazione, astretta dal giudicato o dalla sua stessa scelta, avrà ex novo a disporre.
Nel caso sottoposto la soc. F.I.R.B., invece di ricorrere al giudice amministrativo, ebbe a chiedere con ricorso del D.P.R. n. 1199 del 1971, ex art. 8 in via principale l'annullamento della Delib.
reiterazione 10 aprile 2002 per eccesso di potere e, in via subordinata, la determinazione dell'indennizzo dovuto per effetto della sua adozione: il Capo dello Stato, su conforme parere del Consiglio di Stato, con Decreto 23.11.2007 accolse entrambe le domande, con la conseguenza di veder rimessa all'Amministrazione, annullata la delibera di reiterazione, la scelta tra adozione di nuova variante e reiterazione della pregressa con determinazione dell'indennizzo. Ed in fatto emerge dalla documentazione prodotta (e che questa Corte ben può esaminare, nella sua cognizione regolatrice) che il Comune non ebbe a reiterare la variante parziale di P.R.G. annullata ma ebbe ad adottarne altra, recante vincolo parziale diverso.
In tal quadro, dalla iniziativa di F.I.R.B. determinato e quindi dalla stessa ben conosciuto, la ipotesi di radicare una domanda indennitaria innanzi al G.O. appare priva di alcun fondamento, posto che al giudice ordinario sarebbe spettato soltanto determinare l'indennizzo ex lege dovuto per la legittima reiterazione del vincolo e che, di converso, il risarcimento del danno da illegittima reiterazione (quale quella che avrebbe potuto accertare il G.A. e che, per scelta di F.I.R.B., ha accertato il Capo dello Stato accogliendo la domanda principale della società) non può essere conosciuto altri che dal giudice amministrativo.
Sfugge, poi, dall' ambito della cognizione regolatrice qui effettuata, trattandosi di questione afferente il "merito" della cognizione del giudice dotato di potestas judicandi, la valutazione della ammissibilità innanzi al giudice amministrativo della domanda quale proposta da F.I.R.B. il 6.10.2008 innanzi al Tribunale di Venezia, alla luce del principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario al Capo dello Stato (sul quale si richiamano le sentenze di queste S.U. n. 27335 del 2008 e n. 15978 del 2001).
Rigettato il ricorso, si dichiara pertanto la giurisdizione del giudice amministrativo assegnando il termine di legge per la riassunzione.
Le spese del regolamento si determinano, in dispositivo, secondo il criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; rimette le parti innanzi al Tribunale amministrativo regionale competente assegnando termine di tre mesi per la riassunzione; condanna la soc. F.I.R.B. alla refusione delle spese in favore del Comune di Mira che liquida in Euro 12.200,00 (di cui Euro 200 per esborsi) oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite, il 13 Aprile 2010.





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