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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
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La dirigenza pubblica e lo spoil system

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il conferimento degli incarichi dirigenziali

la privatizzazione del pubblico impiego

la contrattazione nel pubblico impiego

l'accesso al pubblico impiego

la mobilità nel pubblico impiego

 

E' il D.p.r. n. 748 del 30 giugno 1978 che ha istituito, nell'ambito del pubblico impiego, la dirigenza pubblica precedentemente incorporata nella carriera direttiva. Con tale decreto si è tentato di attribuire alla dirigenza pubblica un certo margine di autonomia gestionale e di affrancarla dal controllo ministeriale puntuale sui singoli atti, considerato eccezionale. La forma normale d'esercizio del controllo diventa, dunque, quello sull'attività. Residuano, però, al Ministro i poteri di revoca,  riforma e di avocazione e di annullamento in via gerarchica degli atti dei dirigenti. 

Con il D.Lgs. n. 29/1993 di privatizzazione del pubblico impiego, la dirigenza pubblica si è andata ulteriormente affrancando dal potere politico e si è affermata la distinzione tra il potere direttivo e di controllo dei risultati demandato ai vertici ministeriali e politici e il potere gestorio e di attuazione degli obiettivi riservato alla dirigenza pubblica. La distinzione di ruoli e funzioni tra politica e dirigenza pubblica si è, poi, consolidata con il D.Lgs. n. 80/1998  e, successivamente, con il D.Lgs. n. 165 del 2001.

Agli organi politici residuano, nei riguardi della dirigenza pubblica:

poteri di indirizzo (con direttive che non si traducano in ordini punutuali) e controllo,  

poteri di attivazione e contestazione della responsabilità dirigenziale,

in caso di inerzia nell'adozione di specifici atti e, previa diffida, poteri di nomina di un commissario ad acta per l'adozione, in via sostitutiva dell'atto;

E' previsto il potere d'annullamento ministeriale e quello governativo straordinario per motivi di legittimità.

Sono, invece, stati sottratti ai Ministri i poteri d'annullamento in via gerarchica, di revoca, d'avocazione e sostituzione nei riguardi dei dirigenti facenti parte dei relativi dicasteri.

Con il potenziamento delle funzioni della dirigenza publica, infatti,  è aumentato anche il livello della responsabilità dirigenziale per il mancato raggiungimento degli obiettivi. In tema di responsabilità della dirigenza pubblica merita segnalarsi che l'art. 21 del D.Lgs. n. 165/2001 stabilisce che il mancato rispetto delle direttive impartite e/o il mancato raggiungimento degli obiettivi determina l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale, nonchè, in caso di particolare gravità, la revoca dell'incarico o anche il recesso dal rapporto.

L'accesso alla dirigenza pubblica può avvenire dall'interno o dall'esterno, mediante concorso per esami o mediante corso concorso o mediante incarico diretto. Il rapporto di lavoro dei dirigenti, poi, può essere a tempo determinato o a tempo indeterminato.

Con riferimento all'incarico, esso risulta dalla combinazione di un provvedimento unilaterale d'attribuzione dell'incarico e di un contratto individuale, che ad esso accede, che regola la parte economica. Si discute, in dottrina e in giurisprudenza, sulla natura dell'atto di conferimento dell'incarico. La Suprema Corte di Cassazione esclude la natura provvedimentale del conferimento dell'incarico argomentando dall'art. 63 del D.Lgs. n. 165/2001 che espressamente riserva al G.O. la giurisdizione in merito al conferimento ed alla revoca degli incarichi dirigenziali. Si trae ulteriore argomento dal dato testuale che l'art. 19 novellato dalla L. n. 145 del 2002 non ha utilizzato il predicato amministrativo per descrivere il provvedimento in esame. In ogni caso con l'atto di conferimento dell'incarico devono essere individuate: la durata dell'incarico medesimo, l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da perseguire. 

Connessa alla tematica della dirigenza publica, al conferimento ed alla revoca degli incarichi è la pratica dello spoil system.

Con il termine spoil system si indica, infatti, la pratica degli organi politici di nominare i più alti dirigenti  delle amministrazioni statali e delle agenzie nonchè quella connessa della automatica revoca degli incarichi conferiti dagli organi di governo della precedente legislatura alla sua scadenza (cfr. gli artt. 6 e 19 del D.Lgs. n. 165 del 2001). Naturalmente, ove il dirigente sia stato nominato dall'interno, la sua revoca, secondo il meccanismo dello spoil system, non comporta l'estinzione del rapporto ma solo la messa a disposizione per altro incarico. Ove il dirigente sia nominato dall'esterno (ad es. il direttore generale del comune), invece, la fine della Legislatura comporta la cessazione dell'incarico.

Il legislatore ha apprestato una serie di meccanismi che hanno dato concretezza allo spoil system. Con l'art. 6 della L. n. 145/2002 è stata prevista la possibilità per il primo Governo di una nuova legislatura di confermare o revocare le nomine degli organi di vertice conferite dal Governo precedente nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura. Inoltre, per i dirigenti ministeriali di veritice, è previsto che l'incarico cessi decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al nuovo governo. Il D.L.3.10.2006 n. 262 ha, tra l'altro, esteso il meccanismo della conferma di cui alla L. n. 145/2002 ad altri incarichi dirigenziali connotati di natura fiduciaria e ai direttori di Agenzie.

In relazione alla pratica dello spoil system si sono posti problemi di legittimità costituzionale in ordine al meccanismo della cessazione automatica degli incarichi dirigenziali ed alla compromissione dell'autonomia che deve presiedere all'esercizio della funzione della dirigenza nell'ambito della pubblica amministrazione. In tale senso, la Consulta ha censurato per contrasto con l'art. 97 cost e con i connessi principi di buon andamento e di continuità dell'attività amministrativa le disposizioni della l. n. 145 del 2002 che prevedevano la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali di livello generale decorsi sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge (c.d spoil system una tantum - si vedano le sentenze nn103 e 104 del 23 marzo 2007).





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