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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
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L'interesse legittimo
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L'interesse legittimo è una situazione giuridica soggettiva che è stata, per la prima volta,  individuata, anche se non espressamente "nominata", dalla l. n. 5992/1889 istitutiva della IV Sezione del Consiglio di Stato.
 
Tuttavia, nè la norma dianzi citata, nè quelle contenute all'interno della Costituzione che battezzano la posizione soggettiva in termini di interesse legittimo (cfr. gli artt. 24, 103 e 113) forniscono una definizione di interesse legittimo presupponendone, quindi, la nozione e fondando, sulla distinzione tra tale posizione soggettiva e quella di diritto soggettivo, il criterio di riparto della giurisdizione tra il GO e il GA.
 
In effetti il dibattito sulla natura dell'interesse legittimo e sulla differenza tra l'interesse legittimo e il diritto soggettivo è stato particolarmente corposo.
 
Si è passati da una serie di tesi incentrate sull'interesse alla legittimità dell'azione amministrativa,  con la sottovalutazione più o meno marcata dell'interesse sostanziale del privato, alla concezione dell'interesse legittimo in termini di interesse ad un bene della vita il cui conseguimento discende dall'esercizio legittimo del potere amministrativo. Tra le tesi aderenti al primo filone, posono individuarsi: 
 
la teoria dell'interesse occasionalmente protetto, protetto solo, cioè, nella misura in cui la sua lesione si accompagni ad una lesione del pubblico interesse (tesi, peraltro, criticata in quanto non sempre l'interesse pubblico è garantito dalla legittimità dell'azione amministrativa essendovi casi in cui la conservazione di un provvedimento illegittimo può garantire un'utilità pubblica maggiore della sua rimozione);
 
la teoria dell'interesse legittimo come posizione legittimante al ricorso giudiziale (tesi criticata in quanto confonde il piano processuale da quello sostanziale, viene, peraltro, sottolineato come il titolare dell'interesse legittimo debba pur sempre, ai fini dell'esperimento dell'azione giudiziale, dimostrare il proprio interesse a ricorrere);
 
la teoria dell'interesse legittimo come interesse alla legittimità dell'azione amministrativa. Tale tesi omette la considerazione dell'interesse individuale connesso all'esercizio legittimo dell'azione amministrativa che, invece, secondo la moderna dottrina costituisce il dato saliente dell'interesse legittimo.
 
Prevale, oggi, in dottrina la tesi per la quale l'interesse legittimo è l'interesse soggettivo sostanziale ad una determinata utilità della vita connesso all'esercizio legittimo dell'azione amministrativa, che, nel suo esplicarsi, deve tenere conto dell'interesse pubblico primario e degli interessi privati coinvolti dall'esercizio del potere. L'utilità sostanziale che costituisce l'oggetto dell'interesse legittimo, dunque, non si realizza se non attraverso l'interesse strumentale a che la PA agisca legittimamente. La tutela dell'interesse alla legittimità dell'atto amministrativo comporta contestualmente la realizzazione dell'interesse legittimo sostanziale ed individuale che la legittimità dell'azione amministrativa (intesa come legittimo ed equo contemperamento dell'interesse pubblico primario con gli interessi privati cc.dd. secondari) garantisce. La natura anche sostanziale dell'interesse legittimo è confermata dall'art. 21 octies della L. n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo introdotto di recente dalla L. n. 15/2005 a mente del quale l'annullamento dell'atto per vizi del procedimento e per carenza della motivazione non è ammesso qualora, per la natura vincolata dell'atto, debba escludersi che il suo contenuto potesse essere diverso. Secondo la dottrina e la giurisprudenza recenti, l'art. 21 octies deve essere letto in un'ottica generale come diretto ad estendere la cognizione del GA, in materia di attività provvedimentale della PA, alla spettanza sostanziale della pretesa, non limitandosi ad un giudizio sulla legittimità formale del provvedimento.
 
L'interesse legittimo può essere pretensivo e, cioè, diretto al conseguimento di uno specifico provvedimento amministrativo e della relativa e connessa utilità sostanziale o, al contrario, si può trattare di un interesse legittimo oppositivo, volto, cioè, ad impedire provvedimenti amministrativi lesivi delle proprie situazioni soggettive e ciò sia in via preventiva sia, in via successiva, con ricorsi amministrativi o giudiziali volti alla rimozione del provvedimento amministrativo illegittimamente adottato. La differenza tra interessi pretensivi ed oppositivi non più essenziale ai fini del risarcimento del danno riconosciuto, in via astratta, successivamente alla storica sentenza n. 500 del 1999 delle SS.UU della Suprema Corte di Cassazione, per entrambe le tipologie di interesse, mantiene una particolare rilevanza in tema di quantificazione del danno in quanto, in relazione agli interessi oppositivi, esso può agevolmente calcolarsi sulla base dell'originaria posizione sostanziale incisa dal provvedimento mentre, con riferimento agli interessi pretensivi, è necessario un complicato giudizio prognostico sulla spettanza del bene.
 
L'interesse legittimo può anche configurarsi come interesse partecipativo, inteso ad esprimere il proprio contributo già all'interno del procedimento volto all'adozione del provvedimento amministrativo e come interesse procedimentale acchè il procedimento amministrativo si concluda nella tempistica prestabilita.Con riferimento all'interesse partecipativo, parte della dottrina afferma trattarsi di un vero e proprio diritto soggettivo e, tuttavia, nell'affermarne la strumentalità ai fini della tutela della posizione soggettiva eventualmente incisa dal provvedimento finale, si tratta di tesi che non conduce a modifiche in tema di riparto di giurisdizione.
 
L'interesse legittimo si distingue dal diritto soggettivo innanzitutto in quanto, ai fini della sua realizzazione, è necessaria l'intermediazione della PA mentre il diritto soggettivo può realizzarsi direttamente o attraverso il comportamento del soggetto creditore.
 
Sotto il profilo delle forme di protezione, poi, il diritto soggettivo conosce solo le azioni risarcitorie e quelle reintegratorie mentre l'interesse legittimo può condurre ad esperire azioni di annullamento del provvedimento lesivo o ricorsi in via amministrativa. Inoltre l'interesse legittimo consente di avviare il procedimento amministrativo e di parteciparvi.
 
Deve, peraltro, sottolinearsi come sia stata abbandonata la teoria dei diritti condizionati, secondo la quale un diritto soggettivo, dinanzi all'esercizio del potere autoritativo, subiva un affievolimento trasformando la propria consistenza sostanziale in interesse legittimo da far valere in sede giurisdizionale amministrativa. Secondo la più moderna dottrina, infatti, la posizione di diritto soggettivo, nel rapporto con l'esercizio del potere, è suscettibile subire limitazioni più o meno incisive ma non si trasforma in interesse legittimo in quanto, piuttosto, convive con tale ultima situazione soggettiva che consente la partecipazione al procedimento amministrativo e la reazione giudiziale avverso un provvedimento che sia stato illegittimamente adottato.
 
A seguito della pronuncia delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione n. 500/1999, inoltre, la lesione di un interesse legittimo consente la tutela risarcitoria di cui all'art. 2043 cc e, secondo la più recente giurisprudenza di Cassazione in tema di pregiudiziale amministrativa, anche laddove il provvedimento amministrativo non sia stato impugnato nel termine di decadenza (si vedano anche la sentenza n. 19200 del 24 settembre 2004 delle SS.UU. della Suprema Corte nonchè, più in generale sul tema, la sentenza n. 2348 del 11 maggio 2007 della Sezione V del Consiglio di Stato).  




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