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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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l'azione di annullamento dell'atto amministrativo dopo il codice
La disciplina dell'azione di annullamento dell'atto amministrativo dopo l'entrata in vigore del codice alla luce delle recenti pronunce evolutive del Consiglio di Stato sui poteri di cognizione e decisori del giudice amministrativo
 
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Il Capo II del Libro I del Codice del Processo Amministrativo, dedicato alle azioni di cognizione proponibili dinanzi al GA, si apre con la disciplina dell'azione di annullamento.
Con riferimento all'azione di annullamento dell'atto amministrativo, il codice del processo ha riproposto la classificazione dei vizi invalidanti di cui agli abrogati artt. 26 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054 e 2 della L. n. 1034 del 6 dicembre 1971 stabilendo che: "L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni".
Per l'individuazione dell'ambito sostanziale dei vizi indicati nell'art. 29 cpa, anche alla luce dell'art. 21 octies della L. n. 241 del 1990 introdotto dalla L. n 15 del 2005, si rinvia allo specifico approfondimento presente in questo sito; in questa sede si intende dar conto di talune significative pronunce giurisprudenziali intervenute a seguito dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo che potrebbero dare la stura ad un notevole ampliamento dei poteri di cognizione e condanna del GA a fronte di istanze di pronunce meramente caducatorie proposte dai privati (o anche, nella prospettiva delineata da CDS Sez VI n 2755 del 10 maggio 2011, a fronte di ricorsi promossi per conseguire beni della vita più articolati rispetto alla sola rimozione retroattiva dell'atto illegittimo).
In primo luogo, val la pena ricordare il disposto di cui all'art. 34 del codice del processo amministrativo a mente del quale: "Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta piu' utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimita' dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori".
Sulla base della disposizione testè riportata, il Consiglio di Stato ha avuto modo di rilevare che l'accertamento dell'illegittimità dell'atto costituisce un presupposto implicito della domanda di annullamento sicchè non occorre una specifica istanza che valga a legittimare una pronuncia d'illegittimità anche laddove l'annullamento non possa più pronunciarsi per il sopravvenuto difetto di un interesse concreto ed attualedel ricorrente. L'art. 34, ha precisato il Consiglio di Stato, pone la verifica dell'interesse all'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai fini dell'eventuale conseguimento del risarcimento del danno, come una verifica che il GA è chiamato ad effettuare d'ufficio onde scrutinare la domanda di annullamento al limitato fine di ottenere la pronuncia di accertamento dell'illegittimità (cfr. Consiglio di Stato, Sez V, 12 maggio 2011 n 2817).
Senza dubbio, in relazione alla portata dell'azione di annullamento dell'atto amministrativo, più densa di possibili conseguenze applicative è la già richiamata pronuncia del Consiglio di Stato, Sez VI n 2755 del 10 maggio 2011 con la quale, accertata l'illegittimità del piano faunistico della regione Puglia, il Consiglio anzichè disporre l'annullamento del piano, ha dettato le misure idonee ad assicurare l'attuazione della sentenza e il relativo obbligo conformativo ex art. 34 comma 1 lettera e) (norma, questa, che prevede il potere del GA di disporre:"...le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che puo' avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza").
Viene, in tal senso, stabilito come l'illegittimità del piano determini unicamente la produzione di effetti conformativi, in assenza di effetti caducatori e d'annullamento in quanto la regione Puglia dovrà emanare ulteriori provvedimenti, sostitutivi ex nunc di quelli risultati illegittimi e che tengano conto dei medesimi effetti conformativi.
La pronuncia estende chiaramente la portata delle possibili pronunce del GA a fronte di un ricorso per l'annullamento dell'atto amministrativo e giustifica l'eventuale pronuncia difforme da quella, meramente caducatoria, richiesta con il ricorso introduttivo, con il ricorso al principio dell'effettività della tutela proclamato dall'art. 1 del codice del processo amministrativo. In tale prospettiva, nell'ottica dell'effettività della tutela, l'accertata fondatezza della domanda in punto d'illegittimità dell'atto impugnato, può, eventualmente, produrre una sentenza che precisi una differente decorrenza temporale dell'annullamento (ad esempio effetto ex nunc anzichè ex tunc) ovvero che disponga effetti conformativi ex art. 34 comma 1 lettera e CPA (con eventuale termine all'amministrazione per la conformazione ed eventuale nomina di un Commissario ad Acta alla scadenza infruttuosa del termine) anzichè quelli meramente caducatori.
La possibilità di limitare gli effetti di una pronuncia di annullamento viene argomentata anche alla luce dell'ordinamento e dalla giurisprudenza comunitaria, laddove il vigente art. 264 del Trattato di Lisbona stabilisce che: " Se il ricorso è fondato, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato. Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati definitivi".
La pronuncia sembrerebbe allineare l'ambito dei poteri decisori del GA ai poteri che una parte della dottrina già riconosceva all'amministrazione nell'esercizio discrezionale del potere di annullamento di ufficio degli atti amministrativi di cui all'art. 21 nonies della L. n. 241 del 1990


Consiglio di Stato  sez. VI 10 maggio 2011 n. 2755


In base alla giurisprudenza comunitaria - la quale ha da tempo affermato che il principio dell'efficacia "ex tunc" dell'annullamento, seppur costituente la regola, non ha portata assoluta e che la Corte di giustizia Ue può dichiarare che l'annullamento di un atto (sia esso parziale o totale) abbia effetto "ex nunc" o che, addirittura, l'atto medesimo conservi i propri effetti sino a che l'istituzione comunitaria modifichi o sostituisca l'atto impugnato - si deve ritenere, analogamente, che anche il g.a. abbia il potere di statuire la perduranza, in tutto o in parte, degli effetti dell'atto risultato illegittimo, per un periodo di tempo che può tenere conto non solo del principio di certezza del diritto e della posizione di chi ha vittoriosamente agito in giudizio, ma anche di ogni altra circostanza da considerare rilevante. Ne deriva che anche il g.a. nazionale può differire gli effetti di annullamento degli atti impugnati, risultati illegittimi, ovvero non disporli affatto, statuendo solo gli effetti conformativi, volti a far sostituire il provvedimento risultato illegittimo.


La legislazione vigente non preclude al g.a. di determinare gli effetti delle sentenze di accoglimento da lui pronunciate, anche con un temperamento della tradizionale regola, per cui l'accoglimento del ricorso comporta l'eliminazione integrale degli effetti dell'atto lesivo impugnato di cui è stata accertata l'illegittimità. In base alla giurisprudenza comunitaria e al novellato, dal trattato di Lisbona, art. 264, comma 2, del trattato fondamentale dell'Unione europea, si deve ritenere che il giudice amministrativo, in modo analogo rispetto agli organi giudiziari delle istituzioni comunitarie, abbia il potere di statuire il perdurare, in tutto o in parte, degli effetti dell'atto risultato illegittimo, per un lasso di tempo che deve tenere conto sia del principio di certezza del diritto sia della posizione giuridica del ricorrente, oltre che di ogni altra circostanza ritenuta rilevante.



Consiglio Stato  sez. V 12 maggio 2011 n. 2817


Ai fini dell'applicazione del combinato disposto di cui all'art. 34, comma 3, e 30, comma 5, c. proc. amm. (secondo cui, rispettivamente, "quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori" e "quando sia stata proposta azione di annullamento, la domanda risarcitoria può essere formulata anche sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza"), non è necessaria una specifica istanza dell'interessato affinché il g.a. accerti l'illegittimità dell'atto; in tal senso, infatti, milita innanzitutto, l'argomento testuale, atteso che la norma dispone che in presenza dei presupposti dalla stessa predefiniti "il giudice accerta l'illegittimità dell'atto", impiegando una locuzione vincolante, e, in secondo luogo, l'accertamento dell'illegittimità dell'atto impugnato è contenuto nel "petitum" di annullamento come un presupposto necessario.


Art.29
Azione di annullamento


1. L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni.


Art.34
Sentenze di merito


1. In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda:
a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;
b) ordina all'amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;
c) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'articolo 2058 del codice civile;
d) nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;
e) dispone le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che puo' avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza.
2. In nessun caso il giudice puo' pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall'articolo 30, comma 3, il giudice non puo' conoscere della legittimita' degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione di annullamento di cui all'articolo 29.
3. Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta piu' utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimita' dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori.
4. In caso di condanna pecuniaria, il giudice puo', in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli obblighi derivanti dall'accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l'adempimento degli obblighi ineseguiti.
5. Qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere.





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