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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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L'impugnazione dei regolamenti amministrativi

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i regolamenti amministrativi: disciplina e tipi

L'impugnazione dei regolamenti amministrativi ha posto, all'attenzione della giurisprudenza amministrativa, numerose problematiche. In primo luogo, si è posta la questione se il regolamento, essendo atto formalmente amministrativo, debba essere impugnato nel termine decadenziale o se debba essere impugnato, posta la sua inidoneità a produrre l'immediata incisione della sfera giuridica altrui, congiuntamente al relativo provvedimento d'attuazione. A tale ultimo riguardo, si è posta, poi, l'ulteriore questione se tale doppia impugnativa sia sempre necessaria (o, sotto diverso profilo, ammissibile) o se il regolamento amministrativo, posta la sua natura di fonte del diritto ed in relazione al principio iuris novit curia, possa essere disapplicato dal giudice amministrativo. Sul piano delle conseguenze della pronuncia d'annullamento, si sono poste la questione se la stessa abbia efficacia erga omnes e la conseguenza sui provvedimenti medio tempore adottati e non autonomamente impugnati.

Sotto il profilo dell'obbligo dell'autonoma impugnativa, la giurisprudenza ha tradizionalmente distinto i regolamenti volizione preliminare dai regolamenti volizione azione in quanto, mentre i primi, insuscettibili di produrre autonome lesioni sulla sfera giuridica altrui, non dovevano formare oggetto di impugnativa autonoma nel termine decadenziale, i secondi, con riferimento alle disposizioni immediatamente lesive, dovevano essere immediatamente impugnati posta, in difetto, la stabilizzazione dei relativi effetti. In senso contrario all'ammissibilità di una disapplicazione del regolamento volizione azione in caso di mancata autonoma impugnativa, si argomentava dal rilievo dell'insussistenza di una normativa analoga a quella prevista dagli artt. 4 e 5 della L.A.C. sulla disapplicazione in materia devoluta alla competenza del G.O., dalla violazione del principio della domanda e da esigenze di certezza del diritto (ne conseguiva l'ammissibilità della disapplicazione solo nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del GA).

La tesi dell'obbligo dell'impugnazione dei regolamenti volizione azione e dell'inammissibilità di una disapplicazione nell'ambito dell'ordinario giudizio di legittimità dinanzia al GA è stata oggetto di ripensamento. In particolare, con  la sentenza n. 154 del 1992 della Sezione V del Consiglio di Stato, successivamente a più riprese confermata dai giudici amministrativi, è stato affermato che il potere di disapplicare il regolamento amministrativo illegittimo discende immediatamente dall'esame delle fonti del diritto e dal principio iuris novit curia che impone al Giudice della cognizione l'esame complessivo del quadro normativo e l'applicazione della norma di diritto prevalente. In tale prospettiva, l'eventuale illegittimità del regolamento per contrasto con una norma di legge pone, al Giudice della cognizione, l'obbligo di applicare la norma di fonte legislativa, eventualmente disapplicando il regolamento illegittimo. In tale prospettiva si è distinto il caso in cui il provvedimento sia adottato conformemente a legge ed in contrasto con regolamento illegittimo (c.d. rapporto di simpatia nel quale si avrà vera e propria disapplicazione) e quello in cui il provvedimento amministrativo sia attuativo di un regolamento illegittimo (in tale ipotesi, c.d. rapporto di antipatia si avrà invalidazione del provvedimento attuativo).

Posto, dunque, l'acquisito principio della possibilità di procedere alla disapplicazione del regolamento amministrativo illegittimo anche in difetto di autonoma impugnativa, ulteriore questione è quella se, in relazione al successivo provvedimento attuativo, sia necessaria o possibile la doppia impugnativa. La giurisprudenza ritiene ammissibile la doppia impugnativa produttiva di possibili effetti sulla competenza territoriale (che potrebbe essere individuata nel TAR di Roma, anzichè nel TAR regionale competente per il provvedimento a valle) nonchè di effetti maggiormente satisfattori incidendo anche sull'atto presupposto del provvedimento lesivo.

Parte della dottrina esclude la possibilità d'impugnare il regolamento amministrativo in considerezione della sua natura di fonte del diritto non suscettibile di essere espunto dal mondo del diritto sulla base di una pronuncia giudiziale.
 
In relazione all'eventuale impugnativa diretta del regolamento amministrativo (ove ammessa), si è posta la questione se sia necessaria la notificazione del ricorso ai controinteressati. La giurisprudenza, salvo il caso in cui essi, in considerazione della particolare natura dell'impugnato regolamento, siano individuabili esclude tale obbligo; ove essi siano individuabili e non evocati in giudizio avranno a disposizione lo strumento di tutela dell'opposizione di terzo.

Sotto il profilo degli effetti della pronuncia di annullamento di un regolamento amministrativo illegittimo, si è sottolineato come essa, in considerazione della portata generale ed astratta dei regolamenti, produca effetti erga omnes. L'annullamento del regolamento amministrativo illegittimo, non produce effetti sui provvedimenti a valle non impugnati i cui effetti, scaduto il termine decadenziale, si consolidano a prescindere dal venir meno della fonte normativa sulla base della quale essi sono stati adottati (per altra tesi, invece, l'annullamento del regolamento produrrebbe immediati effetti caducanti sui provvedimenti a valle).





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