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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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il risarcimento del danno dopo il codice del processo amministrativo
Il risarcimento del danno derivante da provvedimenti lesivi di interessi legittimi o da ritardi provvedimentali della PA o, nelle materia di giurisdizione esclusiva, da lesione di diritti soggettivi, ha subito, negli ultimi anni un tortuoso cammino che ha visto coinvolti il Legislatore, la Corte di Cassazione, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e la Corte Costituzionale, specie per quanto riguarda il discusso profilo della c.d. pregiudiziale amministrativa, della necessità, cioè, di coltivare utilmente l'azione d'annullamento per poter accedere alla tutela risarcitoria.

Ripercorrendo gli snodi più significativi della vicenda del risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi, deve ricordarsi che la prima previsione che, esplicitamente, condizionava la tutela risarcitoria all'utile coltivazione della tutela annullatoria, era quella dell'art. 13 del D.Lgs. n. 1992 in materia di affidamento di appalti sopra soglia comunitaria; tale norma prevedeva che il GO fosse il giudice del risarcimento del danno. Successivamente, nelle materia di giurisdizione esclusiva di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, fu prevista la competenza del GA a somministrare il risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo. In tale quadro normativo, si è poi inserita la Suprema Corte che, a Sezioni Unite, con la sentenza n 500 del 1999 ha generalizzato la possibilità di conseguire il risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo sul rilievo della natura sostanziale di tale situazione soggettiva; le Sezioni Unite ipotizzavano che il giudice del risarcimento fosse il GO. Con il successivo art. 7 della L. n. 205 del 2000 è stata prevista la generalizzata competenza del GA a somministrare il risarcimento del danno conseguente alla violazione dell'interesse legittimo. Successivamente, si sono aperti due fronti controversi tra le Sezioni Unite della Suprema Corte e l'Ad Plenaria del Consiglio di Staqto che hanno riguardato:
 
a) la competenza del GA a conoscere delle questioni risarcitorie anche se la domanda di risarcimento del danno sia proposta disgiuntamente dalla domanda di annullamento;
 
b) la possibilità di somministrare la tutela risarcitoria anche ove non sia utilmente coltivata l'azione d'annullamento (c.d questione della pregiudiziale amministrativa).
 
Con riferimento alla prima questione, dopo alcuni tentennamenti, la Suprema Corte si è allineata, con le ordinanze gemelle del 2006, alla posizione dell'Ad Plenaria del Consiglio di Stato riconoscendo la competenza del GA a conoscere di tutte le domande risarcitorie, sia ove proposte congiuntamente alle azioni di annullamento, sia ove autonomamente proposte.
 
Con riferimento alla seconda questione, invece, sino all'irrompere sulla scena del codice del processo amministrativo, le posizioni delle Sezioni Unite e dell'Adunanza Plenaria rimanevano opposte vedendo il Consiglio di Stato schierato a favore della tesi della pregiudiziale.
 
Il codice del processo amministrativo, all'art. 30, nel disciplinare le azioni di condanna ha innovativamente disciplinato l'azione risarcitoria davanti al GA apparentemente risolvendo positivamente, con soluzione mediana, la problematica giurisprudenziale relativa alla pregiudiziale.
 
L'art. 30 ha, infatti, introdotto ex novo un termine decadenziale di 120 giorni per l'esperibilità dell'azione risarcitoria fissando la sua decorrenza dal momento della conoscenza del fatto produttivo di danno o, in caso di proposizione di azione annullatoria disgiunta, dal suo passaggio in giudicato.
 
Il D.Lgs n. 104 del 2010 ha, così, dato attuazione alla delega contenuta nell'art. 44 della L. n. 69 del 2009 che prevedeva, quale criterio direttivo del riassetto del processo amministrativo, la disciplina ed eventualmente la riduzione dei i termini di decadenza o prescrizione delle azioni esperibili (resta, tuttavia, da decifrare se il Legislatore delegante intendesse ridisciplinare solo i termini di decadenza già esistenti o anche introdurne di nuovi).
 
L'art. 30 stabilisce, altresì, che, in caso di azione risarcitoria disgiunta dall'azione annullatoria, la consistenza del danno risarcibile sarà calcolata tenuto conto del concorso colposo del danneggiato che omettendo di esperire l'azione d'annullamento si sia autoprocurato conseguenze dannose. In tale prospettiva non potrà essere concessa la tutela risarcitoria con riferimento a quei pregiudizi che sarebbero stati evitati coltivando tempestivamente l'azione ad'annullamento.
 
Il codice del processo amministrativo, dunque, se da una parte ha accolto normativamente la posizione spressa a più riprese dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite sulla possibilità di coltivare il giudizio risarcitorio autonomamente dall'azione d'annullamento del provvedimento lesivo, dall'altro, sul piano sostanziale, ha previsto uno sbarramento relativo al quantm risarcibile (sbarramento, peraltro, già desumibile dalle norme civilistiche sul risarcimento del danno - cfr. l'art. 1227 cc) e, soto il profilo processuale, un nuovo termine di decadenza di 120 giorni che renderà, probabilmente, del tutto sporadica l'ipotesi che sia coltivato un giudizio risarcitorio autonomo rispetto all'azione di annullamento.
 
Sul piano teorico, poi, la previsione di un termine decadenziale per l'azione risarcitoria, ove disgiunta dalla logica del termine decadenziale per coltivare l'azione d'annullamento, lascia alquanto perplessi configurandosi come un arbitrario privilegio per la PA esonerata dagli obblighi risarcitori senza più alcuna plausibile logica.
 
Una volta, cioè, che si ammetta, come già la Suprema Corte aveva più volte sottolineato, che non esiste alcuna norma che stabilisca che un provvedimento illegittimo inoppugnato sia, per ciò solo, convalidato e che conseguentemente si ammetta l'esperibilità di un'azione risarcitoria autonoma anche con riferimento a provvedimenti illegittimi inoppugnati sindacabili dal GA in via incidentale, perde qualsivoglia ragione giustificativa l'imposizione di un termine di decadenza per la coltivazione dell'azione risarcitoria.
 
Sotto il profilo pratico, poi, non si comprende la logica della previsione di un doppio termine decadenziale, specie ove la differenza dei due termini sia di soli sessanta giorni. In tal senso, allineando i due termini, il termine decadenziale dell'azione risarcitoria avrebbe avuto almeno,a proprio supporto giustificativo, tutte le ragioni ampiamente esposte dall'Adunanza Plenaria a sostegno della tesi della pregiudiziale amministrativa e, cioè, tra i più significativi, l'insussistenza di un danno ingiusto a fronte di un provvedimento inoppugnato e l'esigenza di non aggirare il termine decadenziale attraverso un'azione risarcitoria autonoma anche in omaggio alla certezza dell'agire della PA.
 
Tra le ulteriori novità che possono segnalarsi in tema di risarcimento del danno, deve, poi, sottolinearsi come il codice abbia espressamente previsto la possibilità di domandare il risarcimento in forma specifica e come sia stata introdotta una norma che ha esplicitamente raccolto quella che già era una prassi giurisprudenziale: la proponibilità, cioè, dell'azione di risarcimento nel corso di un procedimento giudiziale per l'annullamento dell'atto lesivo a mezzo dei motivi aggiunti.
 
Con riferimento alle omissioni provvedimentali, è stato previsto che il termine decadenziale non decorra sino a che perdura l'inadempimento; l'inizio della sua decorrenza, in caso di perdurare dell'inadempimento, è fissato dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere ex art. 2 della L. n. 241 del 1990.
 
Nella diversa sede dedicata alla disciplina dei procedimenti speciali, è stata espressamente prevista la possibilità di coltivare l'azione risarcitoria nell'ambito del rito del silenzio ex art. 117 (con la conseguente conversione del rito in relazione alla domanda risarcitoria) e nel contesto del giudizio di ottemperanza (in relazione al danno conseguente all'azione di annullamento vittoriosamente esperita).

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Art.30
Azione di condanna

1. L'azione di condanna puo' essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.
2. Puo' essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attivita' amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva puo' altresi' essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, puo' essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.
3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi e' proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si e' verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.
4. Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria puo' essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.
6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo.





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