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Corte Cost. 233/06 e Corte Cost. 103/07 su spoil system

Corte Cost. del  16 giugno 2006 n. 233

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE 

 composta dai Signori:                                               
- Annibale MARINI Presidente                                        
- Franco BILE Giudice                                               
- Giovanni Maria FLICK "                                            
- Francesco AMIRANTE "                                              
- Ugo DE SIERVO "                                                   
- Romano VACCARELLA "                                               
- Paolo MADDALENA "                                                 
- Alfio FINOCCHIARO "                                               
- Alfonso QUARANTA "                                                
- Franco GALLO "                                                    
- Luigi MAZZELLA "                                                  
- Gaetano SILVESTRI "                                               
- Sabino CASSESE "                                                  
- Maria Rita SAULLE "                                               
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da  1  a 8, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme  in materia di nomine e di personale della Regione Calabria), degli artt. 1, commi 1 e 2, e 2 della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove  norme  sulle  nomine  di  competenza  degli  organi  di direzione politica della Regione Abruzzo), e degli artt. 14, comma 3, e 24 della legge  della  Regione  Calabria  17  agosto  2005,  n.  13 (Provvedimento  generale,  recante  norme  di  tipo  ordinamentale  e finanziario - Collegato alla manovra di assestamento di bilancio  per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della  legge  regionale  4 febbraio 2002, n. 8), promossi con tre  ricorsi  del  Presidente  del Consiglio dei ministri notificati il 29 luglio, il 14 e il 17 ottobre 2005, depositati in cancelleria il 3 agosto, il 18 e  il  19  ottobre 2005 ed iscritti ai numeri 75, 84 e 86 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Calabria e Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile  2006  il  Giudice  relatore Franco Bile;                                                        
uditi l'avvocato dello Stato Aldo  Linguiti  per  il  Presidente  del Consiglio dei ministri e gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli per  la Regione Calabria e per  la  Regione  Abruzzo  e  l'avvocato  Federico Sorrentino per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 luglio 2005 e depositato il successivo 3 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in via principale, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 1 a 8, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria) (r.ric. n. 75 del 2005).
Preliminarmente, il ricorrente deduce che la sancita decadenza automatica delle nomine regionali e degli incarichi dirigenziali al momento della data di insediamento dei nuovi organi rappresentativi della Regione, prescindendo da qualsiasi valutazione tecnica circa la professionalità e le competenze delle persone precedentemente nominate e/o incaricate, contrasta con i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione), in mancanza anche di soluzioni alternative (quali quelle contenute nella legge statale 15 luglio 2002, n. 145) che possono comunque garantire il rapporto di lavoro del dirigente.
Quanto, in particolare, al comma 1 e ai correlati commi 2, 3 e 5 dell'art. 1 - «nella parte in cui prevedono che le nomine riguardino rappresentanti della regione in seno allo Stato ed agli enti pubblici nazionali, effettuate anche d'istanza o di concerto con altre autorità o previa selezione, i cui enti non appartengono alla struttura amministrativa della regione» -, il ricorrente osserva che una tale previsione esula dalla competenza legislativa regionale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione, che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato «l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», e si pone altresì in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., che individuano come criteri fondamentali quelli di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione.
Parimenti illegittime, per violazione sempre degli artt. 3 e 97 Cost., sono (secondo l'Avvocatura generale dello Stato) tanto la previsione che estende la decadenza ex lege alle nomine conferite dal Presidente e dall'Ufficio di presidenza del Consiglio, dal Presidente del Consiglio nonché dai dirigenti dei dipartimenti consiliari (atteso che la normativa statale di cui alla citata legge n. 145 del 2002 limita il principio dello spoils system alle sole nomine correlate all'azione di governo, in quanto conferite dal Governo e dai ministri), quanto la disciplina transitoria (dettata dal comma 4 dell'art. 1) che estende surrettiziamente la decadenza alle nomine conferite durante la precedente legislatura a decorrere dai nove mesi precedenti il 3 aprile 2005.
Riguardo, poi, ai commi 6, 7 e 8 dell'art. 1 - in cui è sancita la decadenza automatica di tutti gli incarichi dirigenziali delle strutture amministrative della Regione alla data di proclamazione del Presidente della Giunta, con risoluzione ex lege dei relativi contratti a tempo determinato, senza far riferimento alcuno agli incarichi di funzioni dirigenziale di livello generale e a quelli di direttore generale della Regione, degli enti pubblici e delle aziende - il ricorrente rileva che la legge in esame estende la decadenza automatica a tutti i livelli dirigenziali (compresi quelli che non si caratterizzano per una particolare contiguità con gli organi politici e che svolgono funzioni sostanzialmente gestionali e/o esecutive), differenziandosi, quindi, profondamente dalla legislazione statale, che invece la limita agli incarichi apicali (capi dipartimento e segretari generali). Pertanto - poiché la legge applica una medesima disciplina a situazioni in realtà differenti -, la difesa erariale denuncia la violazione, oltre che dei principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), anche di quello di ragionevolezza (art. 3 Cost.). Inoltre - poiché tali previsioni sono difformi dalla normativa statale di cui all'art. 3, comma 7, della citata legge n. 145 del 2002 (che prevede un meccanismo di maggior tutela per gli incarichi dei dirigenti delle strutture amministrative) -, esse esorbitano dalla competenza regionale, in quanto incidono sulla disciplina dei rapporti di lavoro che appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di "ordinamento civile" ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
«Per le medesime motivazioni», secondo il ricorrente, è infine illegittima la previsione contenuta nell'art. 1, comma 1, che prevede la decadenza automatica delle nomine effettuate per gli organi di vertice delle aziende sanitarie, ospedaliere ed assimilabili, in quanto incide su contratti di natura privatistica precedentemente stipulati e ancora efficaci, determinandone la risoluzione senza meccanismi di garanzia.
2. - Si è costituita la Regione Calabria, concludendo per l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso.
Premessa l'analisi delle norme impugnate e posta in evidenza la finalità di sanare una grave e diffusa situazione (stigmatizzata anche dalla Sezione regionale di controllo per la Calabria della Corte dei conti) di illegittimità delle nomine effettuate in tempi prossimi alla scadenza della precedente legislatura regionale, la difesa della Regione, nel merito, rileva che il comma 1 dell'art. 1 (che non interferisce in alcun modo con la competenza legislativa esclusiva dello Stato, incidendo unicamente su una materia devoluta alla competenza esclusiva della Regione, con ciò rispettando la competenza statale in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali») si limita a porre un principio generale valido per il futuro, per il quale nei nove mesi antecedenti alle elezioni non possono essere effettuate nomine che impegnino la legislatura successiva. Solo nel caso di violazione di tale limite (che risulta legittimamente esteso dal comma 3 anche alle nomine effettuate dal Presidente e dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio nonché dai dirigenti dei dipartimenti consiliari), è prevista la sanzione della decadenza a far data dalla proclamazione del nuovo Presidente della Giunta.
Pertanto, il sistema della legge regionale de qua - sebbene diverso da quello di cui alla normativa statale (che comunque non vincola la potestà legislativa delle Regioni, che godono in materia di organizzazione dei propri organi e uffici di piena autonomia nei limiti stabiliti dalla Costituzione) - opera un corretto contemperamento tra l'interesse pubblico che la nuova Giunta non sia eccessivamente condizionata dalle nomine effettuate nella parte finale della legislatura dalla precedente maggioranza e che la campagna elettorale si svolga serenamente, e la tutela dell'affidamento del nominato, il quale sin dall'atto di incarico è a conoscenza del fatto che con la fine della legislatura decadrà dalla carica.
Quanto, poi, alla norma transitoria di cui al comma 4, la Regione rileva che, a fronte del contesto profondamente degradato posto in evidenza dalla Corte dei conti, proprio i principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di contenimento della spesa pubblica hanno imposto il totale azzeramento delle nomine effettuate, per consentire ai competenti organi regionali di procedere ad una valutazione, caso per caso, preordinata a rimediare alla complessiva illegittimità, inefficienza e dispendiosità del precedente sistema.
Sulla base di analoghe argomentazioni, la Regione deduce l'infondatezza anche delle censure riferite alla decadenza degli organi di vertice delle aziende sanitarie, ospedaliere ed assimilabili (art. 1, comma 1), poiché la previsione incide unicamente sull'aspetto pubblicistico della vicenda, producendo la decadenza della nomina, mentre la conseguente disciplina dei contratti deve essere rinvenuta nell'ordinamento.
Riguardo, poi, alla disciplina della dirigenza, dettata dai commi 6, 7 e 8, la difesa della Regione osserva che la scelta di adottare lo spoils system per tutti i gradi della dirigenza è stata effettuata in sede di esercizio della potestà statutaria, giacché tale regola è prevista dal comma 6 dell'art. 50 dello statuto, secondo cui «tutti gli incarichi dirigenziali [e dunque non solo quelli di livello apicale] devono essere formalmente conferiti entro 60 giorni dall'insediamento dei nuovi organi regionali»; il che ovviamente vuol dire che tutti gli incarichi dirigenziali decadono al momento dell'elezione della nuova amministrazione, in conformità ai principi costituzionali in materia di organizzazione pubblica, garantendo al meglio la separazione tra organi politici e burocratici e l'assunzione delle rispettive responsabilità e rispondendo a un preciso e coerente disegno di organizzazione regionale, contenuto nello statuto medesimo (agli artt. 49, comma 3, e 50, comma 2).
Inoltre, la Regione deduce l'inammissibilità della censura riferita alla denunciata incisione, a regime, delle suddette norme sulla disciplina del rapporto di lavoro, giacché l'atto di conferimento dell'incarico dirigenziale dovrà prevederne la decadenza al momento della proclamazione di un nuovo Presidente della Giunta regionale e, pertanto, anche i contratti accessori al provvedimento di nomina dovranno contenere analogo termine di durata. Ed ulteriore ragione di inammissibilità è ravvisata dalla difesa in ragione del fatto che la previsione della operatività del nuovo regime anche agli incarichi in corso, di cui al comma 8, non ha prodotto né produrrà alcun effetto, poiché tale decadenza era già stata pronunciata con un provvedimento amministrativo adottato dalla Giunta regionale in data 2 maggio 2005.
3. - Con ricorso notificato il 14 ottobre e depositato il successivo 18 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in via principale, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo), per violazione dei principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), oltre che per lesione delle competenze statali di cui all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l) Cost. (r.ric. n. 84 del 2005).
In particolare il ricorrente impugna: a) l'art. 1, comma 1, in quanto - prevedendo la decadenza automatica all'atto dell'insediamento del nuovo consiglio regionale di tutte le nomine degli organi di vertice degli enti regionali in qualunque momento conferite dagli organi di direzione politica della Regione - prescinde da qualsiasi valutazione tecnica circa la professionalità e le competenze delle persone precedentemente nominate e/o incaricate, contrastando con i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.); b) l'art. 1, comma 2, poiché - disponendo che le nomine di vertice delle società controllate e partecipate dalla Regione abbiano una durata pari a quella della legislatura regionale - confligge con l'art. 2383, secondo comma, del codice civile, che determina invece la durata nominale massima della carica di amministratore e di componente del Consiglio sindacale delle s.p.a., in tre anni, e dunque invade la materia dell'"ordinamento civile" di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.; c) l'art. 2, in quanto - nel sancire retroattivamente la decadenza automatica delle nomine già effettuate, a decorrere dal momento dell'entrata in vigore della legge stessa - viola il principio di affidamento e il diritto all'ufficio, di cui agli artt. 2 e 51 Cost., giacché determina la risoluzione di rapporti instaurati in un regime di conferimento delle cariche che ancora non prevedeva la fiduciarietà delle stesse, e per le quali dovrebbe pertanto richiedersi la valutazione negativa circa i risultati conseguiti e l'attività svolta dai soggetti di cui si determina la decadenza.
La difesa erariale sottolinea, inoltre, che le disposizioni impugnate si differenziano dall'analoga norma prevista dall'art. 6 della legge statale n. 145 del 2002, che ha un ambito di applicazione soggettivo e temporale ben più ristretto, mentre la legge regionale in esame, non prevedendo alcun termine a partire dal quale trovi operatività la decadenza delle cariche, prescinde da qualsiasi ragionevole motivazione che consente di derogare al principio generale secondo cui la cessazione delle stesse deve legarsi a valutazioni negative circa l'operato dei soggetti interessati, con ciò ledendo i principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
4. - Si è costituita la Regione Abruzzo, concludendo per l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso.
La Regione osserva che l'applicazione dello spoils system alla burocrazia di vertice (sia statale che regionale) è, in realtà, funzionale alla coerenza tra indirizzo politico e scelte gestionali, individuando, attraverso una costante e continua armonizzazione tra le due istanze, un ragionevole ed adeguato punto di equilibrio tra i principi di imparzialità e buon andamento e quello della relativa responsabilità politica. In particolare, essa rileva che la legge impugnata non riguarda in alcun modo il rapporto di lavoro dei dirigenti regionali né quello dei direttori generali della aziende sanitarie locali, riferendosi viceversa a quegli uffici e organi che, in quanto strettamente collegati da un rapporto di fiducia con gli organi di governo della Regione, devono seguire le sorti della legislatura, mediante l'armonizzazione temporale della titolarità degli uffici politici e della coalizione politica in carica. Per cui, il venir meno del rapporto fiduciario tra ente pubblico nominante e soggetto nominato costituisce motivo sufficiente a giustificare la sostituzione del secondo, non implicando, in alcun modo, una giudizio di disvalore sulla professionalità e competenza delle persone sostituite, ma unicamente un giudizio di carattere politico-amministrativo, di spettanza esclusiva degli organi di governo della Regione.
Quanto alla censurata decadenza automatica, la Regione osserva che la legge de qua ha, in realtà, disciplinato una fattispecie a formazione progressiva, nella quale, insediato il nuovo consiglio regionale, i soggetti nominati entrano automaticamente in regime di proroga, per un periodo massimo di quarantacinque giorni, durante il quale i competenti organi di direzione politica possono decidere di confermare le persone in carica, ovvero procedere a nuove nomine. In questo sistema, pertanto, la conferma o la decadenza implicano una scelta degli organi di governo ovviamente discrezionale, basata, tra l'altro, sulla sussistenza di un rapporto di fiducia tra l'organo di indirizzo politico e il soggetto nominato; per cui la decadenza non è affatto automatica, derivando invece da una manifestazione di volontà, anche implicita, della Regione, con la garanzia che i soggetti interessati possono comunque ricorrere davanti all'autorità giudiziaria competente.
Riguardo alle nomine degli organi delle società controllate e partecipate dalla Regione, la difesa sostiene che è stato posto il principio per cui esse non possono eccedere la durata della legislatura regionale; ma la legge regionale richiama gli articoli del codice, adeguandosi alla disciplina dagli stessi stabilita e limitando l'applicazione della decadenza ai casi in cui lo statuto delle società partecipate prevedano in capo alla Regione gli speciali poteri di cui all'art. 2449 cod. civ.
Quanto, infine, al regime transitorio di cui all'art. 2, la Regione sostiene che esso non prevede alcuna decadenza automatica, ma al contrario una valutazione di carattere politico da condurre sulle singole nomine, caso per caso, mediante una verifica relativa alla permanenza dell'elemento fiduciario. Pertanto, l'efficacia retroattiva della previsione non confligge né con il canone di ragionevolezza, né con il principio di affidamento.
5. - Con ricorso notificato il 17 ottobre 2005 e depositato il successivo 19 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri, tra l'altro, ha proposto, in via principale, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 14, comma 3, e 24, commi 3, 5 e 6, della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13 (Provvedimento generale, recante norme di tipo ordinamentale e finanziario - Collegato alla manovra di assestamento di bilancio per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8). (r.ric. n. 86 del 2005).
Secondo l'Avvocatura, l'art. 14, comma 3, nella parte in cui prevede la decadenza automatica (senza alcuna valutazione tecnica circa la professionalità degli interessati) delle nomine effettuate dai direttori generali delle ASL nei confronti dei direttori amministrativi e sanitari, nonché dei responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi, oltre che dei responsabili dei distretti sanitari territoriali, risulta lesivo dei principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione, di cui all'art. 97 Cost. Inoltre, venendo ad incidere su rapporti precedentemente instauratisi, il cui termine è stabilito contrattualmente, la norma determina la lesione del principio di affidamento del cittadino nella libera esplicazione dell'autonomia negoziale, tutelato dagli artt. 2 e 41 Cost., nonché l'invasione della competenza in materia di "ordinamento civile", di potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
A sua volta, l'art. 24 - che, in materia di nomine universitarie, regola le modalità con cui gli organi di indirizzo politico della Regione (il Presidente della Giunta o del Consiglio) procedono alle nomine per le quali sono previsti il concerto ovvero l'intesa con altre autorità o amministrazioni - è censurato là dove prevede che l'autorità regionale competente può prescindere dal gradimento delle predette autorità o amministrazioni sulla proposta di una terna di nomi indicati solo dalla Regione, senza considerare alcuna controproposta, qualora la preferenza non venga espressa entro il termine previsto ovvero non sia adeguatamente motivata (commi 3 e 6), e deve precedere all'individuazione di una nuova terna di nomi solo se uno o tutti i nominativi proposti vengono rifiutati per mancanza dei soli requisiti di professionalità e competenza (comma 5).
Secondo la difesa erariale, tali disposizioni (che riducono l'intesa ad un mero parere, dal quale può anche prescindersi per decorso del tempo e che non mettono in posizione paritaria i due soggetti che devono addivenire all'intesa stessa) contrastano: a) con l'autonomia universitaria, tutelata dall'articolo 33, sesto comma, Cost.; b) con la potestà legislativa concorrente nelle materie della tutela della salute e della ricerca scientifica e tecnologica di cui all'articolo 117, terzo comma, Cost.; c) con l'art. 4, comma 2, del decreto legislativo n. 517 del 1999, che stabilisce il principio fondamentale per cui il direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria è nominato dalla Regione, acquisita l'intesa con il Rettore dell'Università; d) con l'art. 1, comma 2, lettera b), del medesimo d.lgs. n. 517 del 1999 (come attuato dall'art. 6 del D.P.C.M. 24 maggio 2001), che prescrive che i rapporti tra il servizio sanitario regionale e le Università siano informati al rispetto del principio della leale collaborazione; e) con l'art. 6 della legge n. 419 del 1998; f) con il principio di leale collaborazione tra autonomie, costituzionalmente garantito dall'art. 120, secondo comma, Cost.
6. - Si è costituita la Regione Calabria, concludendo per il rigetto del ricorso.
Quanto all'art. 14, comma 3, la Regione osserva che la regola della decadenza ope legis è perfettamente conforme ai principi fondamentali ricavabili dalla legislazione statale di cui alla legge n. 145 del 2002. Inoltre, la Regione sottolinea che è la natura fiduciaria dei rapporti dei direttori generali delle Aziende ospedaliere e delle ASL con i direttori amministrativi e sanitari delle stesse Aziende che spiega e giustifica sia il potere di nomina e di revoca di cui è titolare il direttore generale, sia il meccanismo della decadenza automatica, che, escludendo qualsiasi profilo di discrezionalità, assicura l'imparzialità dello svolgimento delle funzioni. E ribadisce che proprio detta natura fiduciaria del rapporto rende il contratto (che disciplina esclusivamente il trattamento normativo ed economico del dirigente) del tutto accessorio al provvedimento di conferimento di incarico (che è connotato da inequivoci elementi pubblicistici), per cui il venir meno di questo non può che comportare l'automatica risoluzione del contratto stesso, senza lesione del principio dell'affidamento.
Riguardo all'art. 24, la difesa della Regione contesta innanzitutto l'assunto secondo il quale quelle ivi disciplinate debbano essere considerate intese cosiddette "forti", ovvero tali da imporre sempre e comunque la codecisione, giacché il Rettore dell'Università non è in posizione pariordinata con la Regione che detiene l'esclusivo potere di nomina. Peraltro, secondo la Regione, la concreta disciplina delle modalità che presiedono all'intesa è comunque tale da escludere il paventato declassamento dell'attività di codeterminazione in una mera attività consultiva, in quanto la normativa va interpretata nel senso che l'effettivo raggiungimento dell'intesa costituisce titolo per la successiva nomina dell'interessato e l'intesa si perfeziona solo con il gradimento del Rettore, cui si perviene mediante una procedura volta a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo. Mentre risulta legittima la previsione di meccanismi (termini e necessità di motivare il diniego di gradimento) diretti ad evitare un comportamento non ispirato alla correttezza e la conseguente paralisi decisionale, salva la possibilità dell'impugnativa della nomina da parte del Rettore davanti al giudice amministrativo.
Infine, la Regione deduce l'inconferenza del riferimento alla violazione dell'autonomia universitaria di cui all'art. 33, sesto comma, Cost., dal momento che la stessa si riferisce al diritto delle università di darsi ordinamenti autonomi e pertanto nulla ha a che fare con le procedure di nomina relative ad Aziende sanitarie, estranee all'organizzazione dell'Ateneo.
7. - In tutti i giudizi, nella prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri e le Regioni costituite hanno depositato memorie illustrative in cui vengono sostanzialmente ribadite le argomentazioni svolte a sostegno delle rispettive tesi difensive e conclusioni.

Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata ad esaminare tre ricorsi proposti dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti di talune disposizioni di altrettante leggi delle Regioni Calabria e Abruzzo, in tema di nomine e incarichi dirigenziali conferiti dagli organi di indirizzo politico della Regione.
Per la loro connessione oggettiva, i tre ricorsi devono essere riuniti.
2. - Con il primo ricorso (n. 75 del 2005), il Presidente del Consiglio dei ministri impugna i commi da 1 ad 8 dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria).
Preliminarmente, e in via generale, il ricorrente afferma che quei commi - in quanto dispongono che l'insediamento dei nuovi organi rappresentativi della Regione comporta la decadenza automatica di alcune nomine (commi 1-5) e di tutti gli incarichi dirigenziali (commi 6-8) conferiti dagli organi precedenti, senza nessuna valutazione tecnica della professionalità e competenza dei soggetti nominati o incaricati - contrastano con i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione, anche per mancanza di previsioni (come quelle contenute nella legge statale 15 luglio 2002, n. 145) idonee a garantire il rapporto di lavoro degli interessati.
Dopo tale premessa, il ricorrente formula specifiche censure nei confronti dei commi impugnati, ad essi addebitando - di volta in volta - l'invasione della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali" (art. 117, secondo comma, lettera g, Cost.) e "ordinamento civile" (ivi, lettera l), o la violazione dei principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, Cost.).
In particolare, quest'ultimo parametro è evocato per censurare non già la scelta di fondo di commisurare la durata delle nomine e degli incarichi dirigenziali a quella degli organi di indirizzo politico della Regione (spoils system), ma le differenze fra le soluzioni accolte dalla normativa regionale e quelle della citata legge statale.
Al riguardo è opportuno rilevare subito come le norme impugnate concernano, in linea di massima, una materia (l'organizzazione amministrativa della Regione, comprensiva dell'incidenza della stessa sulla disciplina del relativo personale) attribuita alla competenza residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.), da esercitare nel rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 Cost.); e come nemmeno il ricorrente evochi esplicitamente un titolo di competenza concorrente idoneo a demandare allo Stato la determinazione di principi fondamentali vincolanti per le Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).
2.1. - La prima censura riguarda il comma 1 ed i correlati commi 2, 3 e 5 dell'impugnato art. 1, recante «Disposizioni in materia di nomine e personale».
Le norme impugnate così dispongono: «Le nomine degli organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della Regione nei consigli di amministrazione o negli organi equiparati degli enti pubblici, degli enti pubblici economici, delle aziende sanitarie, ospedaliere ed assimilabili dei consorzi, delle società controllate o partecipate, delle agenzie, degli ambiti territoriali ottimali, delle fondazioni e di ogni altro soggetto od organismo, comunque denominato, individuale o collegiale, di diritto pubblico o privato, appartenente o meno alla struttura amministrativa della Regione ed a qualsiasi livello, nonché dei componenti di comitati, commissioni, gruppi di lavoro ed organismi regionali od interregionali, conferite, rinnovate o comunque rese operative, anche di intesa o di concerto con altre autorità o previa selezione, o comunque resi operativi degli organi di indirizzo politico regionale, nonché dal capo di gabinetto del Presidente della Giunta regionale e dai dirigenti dei dipartimenti, nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico della Regione e successivamente rispetto a tale data, fino all'insediamento di questi ultimi, decadono alla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale ed i conseguenti rapporti di natura patrimoniale sono risolti di diritto» (comma 1); «Entro sessanta giorni dalla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale, le autorità competenti procedono, in applicazione delle relative norme di settore, al conferimento delle nomine di cui al precedente comma, in favore dei soggetti che ne abbiano titolo. Sino ad allora, trova applicazione il disposto dell'art. 6 della legge regionale 4 agosto 1995, n. 39 ed il termine di proroga di cui al primo comma è aumentato sino a sessanta giorni. Gli atti compiuti in violazione ed alla scadenza del termine sono nulli e comunque non opponibili alla Regione ed ai terzi interessati» (comma 2); «Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano anche alle nomine conferite dal Presidente e dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio, dal Presidente del Consiglio nell'esercizio di poteri sostitutivi dell'Assemblea nonché dai Dirigenti dei Dipartimenti consiliari, spostando il termine recato nelle stesse disposizioni alla data di proclamazione del nuovo Presidente del Consiglio regionale. [...]» (comma 3); «È fatto obbligo, con personale responsabilità in caso di omissione, al legale rappresentante ed al dirigente o funzionario più elevato in grado, appartenenti alla struttura organizzativa di cui fanno parte uno o più persone che versano nella situazione prevista dal precedente comma, di comunicare il nominativo e la carica rivestita da queste ultime al Presidente della Giunta regionale ed al Presidente del Consiglio regionale, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione della presente legge sul Bollettino Ufficiale della Regione» (comma 5).
Nei termini in cui sono prospettate, le censure all'esame, in realtà, riguardano i commi 1, 2 e 3, recanti la disciplina a regime delle nomine in esame: infatti il comma 5 - che, unitamente al comma 4, contiene invece la disciplina transitoria - è solo menzionato, senza che nei suoi confronti sia proposta alcuna specifica censura, onde la questione di legittimità costituzionale che lo concerne è manifestamente inammissibile.
2.2. - Secondo il ricorrente, i citati commi 1, 2 e 3 - nella parte riguardante nomine di rappresentanti della Regione in seno allo Stato o ad enti pubblici nazionali, o effettuate d'intesa o di concerto con autorità statali - violano l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato "l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali", e gli artt. 3 e 97 Cost., che enunciano rispettivamente il criterio fondamentale di ragionevolezza e quelli di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione.
2.3. - La questione relativa alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., non è fondata.
La censura, infatti, poggia su un erroneo presupposto interpretativo, in quanto le norme impugnate - alla stregua della loro chiara formulazione letterale - devono essere intese nel senso che esse non si riferiscono (anche) alle nomine di rappresentanti regionali in organi statali o di enti pubblici nazionali, né ad intese o concerti con autorità statali, ma operano esclusivamente all'interno dell'ordinamento regionale.
2.4. - La lesione degli artt. 3 e 97 Cost. - come risulta correlando le censure alla premessa introduttiva del ricorso (retro: n. 2) - può invece ritenersi dedotta non sotto il profilo dell'applicabilità dei commi impugnati alle nomine di rappresentanti regionali in seno allo Stato o ad enti pubblici nazionali, ma sotto quello dell'irragionevole mancato collegamento della cessazione di tali nomine ad un meccanismo di previa valutazione della professionalità degli interessati.
Nemmeno questa censura è fondata.
Le nomine previste dai commi in esame riguardano gli organi di vertice degli enti regionali ed i rappresentanti regionali nei consigli di amministrazione degli enti dell'ordinamento regionale, effettuate dagli organi rappresentativi della Regione; esse sono tutte caratterizzate dall'intuitus personae, nel senso che si fondano su valutazioni personali coerenti all'indirizzo politico regionale. I commi impugnati, specie il comma 1, vietano che le nomine in esame, se effettuate nei nove mesi prima delle elezioni, si protraggano nella legislatura successiva, e pertanto ne dispongono la decadenza all'atto della proclamazione del nuovo Presidente della Giunta. Essi quindi, in realtà, si limitano ad anticipare il termine finale di durata degli incarichi conferiti con le nomine.
Siffatta regola (come si desume dalla lettera delle norme impugnate) opera per il futuro; e quindi, dopo la sua entrata in vigore, chi fosse nominato negli ultimi nove mesi di una legislatura non potrebbe vantare alcun ragionevole affidamento sulla continuazione dell'incarico dopo la proclamazione del nuovo Presidente.
Inoltre - trattandosi di nomine conferite intuitu personae dagli organi politici della Regione, in virtù di una scelta legislativa dal ricorrente non specificamente contestata - la regola per cui esse cessano all'atto dell'insediamento di nuovi organi politici mira a consentire a questi ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo (ancora su base eminentemente personale) soggetti idonei a garantire proprio l'efficienza e il buon andamento dell'azione della nuova Giunta, per evitare che essa risulti condizionata dalle nomine effettuate nella parte finale della legislatura precedente.
Quindi, la previsione di un meccanismo di valutazione tecnica della professionalità e competenza dei nominati, prospettata dal ricorso come necessaria a tutelare l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione, non si configura, nella specie, come misura costituzionalmente vincolata; e del resto nemmeno si addice alla natura personale del rapporto sotteso alla nomina.
3. - Il ricorso impugna poi - per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. - tanto la disciplina "a regime" del comma 3, che estende la decadenza automatica alle nomine conferite dal Presidente e dall'Ufficio di presidenza del Consiglio, e dai dirigenti dei dipartimenti consiliari, quanto la disciplina transitoria del comma 4, che estende tale decadenza a tutte le nomine (di cui ai commi da 1 a 3) conferite durante la precedente legislatura nei nove mesi prima del 3 aprile 2005.
3.1. - La questione relativa al comma 3 non è fondata.
Il ricorrente impugna la norma per la diversità del suo contenuto rispetto alle previsioni della legge statale n. 145 del 2002, che limita lo spoils system alle sole nomine correlate all'azione di governo, ossia a quelle conferite dal Governo e dai ministri.
Orbene, la soluzione accolta dal comma impugnato si ricollega evidentemente alla natura personale del rapporto sotteso al conferimento delle nomine in esame (retro: 2.4.). E il ricorso non contesta la compatibilità, in via di principio, di tale criterio di nomina con i pur evocati artt. 3 e 97 Cost., ma si limita a denunciare la mera difformità rispetto alla disciplina statale,che non è rilevante per l'esercizio della potestà legislativa regionale in materia residuale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
3.2. - Secondo il ricorso, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., dedotta per il comma 3, vale anche per la disciplina transitoria di cui al comma 4, che «estende surrettiziamente la decadenza automatica alle nomine conferite durante la precedente legislatura a decorrere dai nove mesi precedenti il 3 aprile 2005».
La Regione giustifica la norma invocando la gravità della situazione (riscontrata anche dalla Corte dei conti), ed in particolare la palese illegittimità delle nomine effettuate nell'ultimo periodo della precedente legislatura. A suo avviso, in un contesto così degenerato, proprio il principio di buon andamento dell'amministrazione ha imposto il totale azzeramento delle nomine, perché gli organi regionali potessero poi rimediare all'inefficienza del sistema adottato e alla diffusa violazione delle norme in materia.
Indipendentemente da tali argomentazioni difensive, che si muovono su un piano eminentemente fattuale, la censura relativa al comma 4 è inammissibile, per la sua estrema genericità.
Essa infatti - pur concernendo una disciplina transitoria - si esaurisce nel mero richiamo alle argomentazioni svolte a sostegno dell'impugnazione della (diversa) disciplina "a regime" di cui al comma 3 e nella parafrasi del testo del comma 4, con la sola aggiunta dell'avverbio "surrettiziamente", di non facile interpretazione, posto che la formulazione letterale del comma rivela pianamente l'intento della legge di incidere proprio sulle nomine conferite in un periodo, anteriore alla sua entrata in vigore, considerato "sospetto".
E questa Corte ha, anche di recente, affermato che il ricorso in via principale non solo «deve identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi», indicando «le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della questione di costituzionalità», ma deve anche «contenere una seppur sintetica argomentazione di merito, a sostegno della richiesta declaratoria d'incostituzionalità della legge», ponendosi l'esigenza di un'adeguata (e non meramente assertiva) motivazione a sostegno dell'impugnativa «in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che non in quelli incidentali» (sentenza n. 139 del 2006).
4. - Il ricorrente impugna poi i commi 6, 7 e 8 dell'art. 1.
Il comma 6 sancisce che, «in attuazione dell'art. 50, comma 6, dello Statuto regionale, tutti gli incarichi dirigenziali delle strutture amministrative della Regione Calabria decadono di diritto alla data di proclamazione del Presidente della Giunta medesima ed i relativi contratti a tempo determinato cessano di avere efficacia». Il comma 7, a sua volta, prevede che «i nuovi incarichi sono formalmente conferiti nei sessanta giorni decorrenti dalla data di scadenza dei precedenti [...]». Il comma 8 pone infine la disciplina transitoria, disponendo che «la previsione di cui al sesto comma opera anche riguardo agli incarichi dirigenziali in essere alla data di proclamazione del Presidente della Giunta attualmente in carica».
Secondo il ricorrente, tali norme - in quanto estendono la decadenza anche ai dirigenti con funzioni meramente gestionali od esecutive, quindi non caratterizzati da particolare contiguità con gli organi politici - hanno un contenuto profondamente diverso rispetto alla legislazione statale, che invece limita lo spoils system agli incarichi apicali (capi dipartimento e segretari generali) e appresta una più intensa tutela per gli incarichi dei dirigenti di livello non generale (art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002). I commi impugnati violerebbero quindi i principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.); nonché la riserva in via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato della materia "ordinamento civile" (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
4.1. - Occorre esaminare separatamente i commi 6 e 7 (che recano la disciplina a regime) e il comma 8 (che pone la disciplina transitoria).
La questione di legittimità costituzionale concernente i commi 6 e 7, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., è sollevata sotto il profilo della sottoposizione degli incarichi dirigenziali di livello non generale alla medesima disciplina prevista per gli incarichi dirigenziali generali in tema di decadenza automatica alla data di proclamazione del presidente della Giunta. Infatti la normativa statale che limita lo spoils system agli incarichi dirigenziali apicali è evocata dal ricorrente non per denunciare la violazione di principi fondamentali vincolanti per le Regioni (il ricorso, come già rilevato, non richiama alcun titolo di competenza concorrente), ma per denunciare come i commi impugnati lederebbero i parametri evocati ove la decadenza automatica da essi prevista fosse riferita alla totalità degli incarichi dirigenziali, anche di livello non generale, con un'estensione dello spoils system tanto rilevante da comportare lesione di quei parametri.
La questione non è fondata, nei sensi di seguito precisati.
I commi 6 e 7 si inseriscono nel quadro normativo delineato dalla legge regionale calabrese 7 agosto 2002, n. 31, che all'art. 10 ha distinto gli incarichi dirigenziali di livello generale da quelli di livello non generale.
I primi sono conferiti dal Presidente della Giunta regionale, per una durata massima di tre anni, e sono revocati di diritto entro sessanta giorni dall'insediamento dei nuovi organi regionali. Essi possono essere conferiti, per il 10% della dotazione organica, a soggetti estranei all'amministrazione aventi particolari requisiti e comprovata qualificazione professionale (scelta di fondo in linea con la legislazione statale: art. 3, lettera g, della legge n. 145 del 2002; e, per gli incarichi dirigenziali negli enti locali, art. 109 del testo unico approvato con d.P.R. 18 agosto 2000, n. 267).
I secondi sono invece conferiti dai dirigenti di livello generale, per una durata massima di cinque anni, ai dirigenti assegnati alle strutture di propria competenza dalla Giunta regionale (ossia a personale regionale).
Tutti gli incarichi dirigenziali sono regolati dai contratti nazionali di lavoro del comparto della dirigenza e da contratti individuali concernenti il trattamento economico. Inoltre l'art. 11 della stessa legge regionale n. 31 del 2002 ha disposto - in via transitoria - la cessazione di tutti i dirigenti, generali e non generali, decorsi rispettivamente sessanta e novanta giorni dall'entrata in vigore della legge.
Successivamente, lo statuto della Regione Calabria, approvato con legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 (fonte sovraordinata rispetto alla legge regionale "ordinaria": sentenza n. 119 del 2006), ha affermato, all'art. 50, comma 2, che l'organizzazione amministrativa regionale è regolata dalla legge e dai regolamenti di organizzazione «nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo e funzioni di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica». Ed ha stabilito, all'art. 50, comma 6, che «tutti gli incarichi dirigenziali devono essere formalmente conferiti entro 60 giorni dall'insediamento dei nuovi organi regionali». Tale comma non è stato censurato quando il Governo ha impugnato la delibera statutaria regionale della Calabria, ai sensi dell'art. 123, secondo comma, Cost. (v. sentenza n. 2 del 2004).
Gli impugnati commi 6 e 7 devono, dunque, essere coordinati con l'art. 10 della legge regionale n. 31 del 2002 (che la citata regola statutaria evidentemente assume a presupposto) e interpretati nel senso che essi si riferiscono ai soli incarichi dirigenziali di livello generale ("apicali") e non anche a quelli di livello non generale ("intermedi").
Invero, l'art. 10 appena ricordato attribuisce all'organo politico della Regione il potere di conferire gli incarichi dirigenziali cosiddetti "apicali" a soggetti individuati intuitu personae, scelti anche (entro determinati limiti percentuali) al di fuori dell'apparato amministrativo regionale. Questa modalità di conferimento - nei cui confronti il ricorrente non propone censure - mira palesemente a rafforzare la coesione tra l'organo politico regionale (che indica le linee generali dell'azione amministrativa e conferisce gli incarichi in esame) e gli organi di vertice dell'apparato burocratico (ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai quali compete di attuare il programma indicato), per consentire il buon andamento dell'attività di direzione dell'ente (art. 97 Cost.).
A tale schema rimangono, invece, estranei gli incarichi dirigenziali di livello "non generale", non conferiti direttamente dal vertice politico e quindi non legati ad esso dallo stesso grado di contiguità che connota gli incarichi apicali.
L'interpretazione sistematica dei commi in esame porta, quindi, ad escludere che essi si riferiscano anche agli incarichi dirigenziali di livello non generale e che in essi si possa perciò ravvisare un'estensione dello spoils system, tanto rilevante da risolversi in lesione dei principi di ragionevolezza e di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione garantiti dagli artt. 3 e 97 Cost.
4.2. - I commi 6 e 7 sono impugnati anche in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., sotto il profilo della lesione della competenza esclusiva statale in tema di "ordinamento civile", per la ricaduta della decadenza dall'incarico dirigenziale sul sottostante rapporto di lavoro di diritto privato.
La questione non è fondata.
La scadenza del termine di durata dell'incarico dirigenziale comporta la cessazione dell'operatività del provvedimento che lo ha conferito. Discende poi dai principi generali che la caducazione di tale provvedimento produca effetti diversi secondo che destinatario dell'incarico sia un soggetto esterno o interno all'amministrazione regionale: nel primo caso, cessa fra le parti ogni rapporto, e quindi anche la regolamentazione contrattuale dell'incarico dirigenziale e della relativa retribuzione; nel secondo, invece, il rapporto contrattuale concernente incarico e retribuzione viene meno, ma il soggetto resta nell'amministrazione regionale, nel cui ambito era inquadrato.
Con i commi in esame, la Regione non ha, quindi, legiferato in materia di "ordinamento civile", essendosi limitata - nel porre norme in materia di competenza residuale (art. 117, quarto comma, Cost.) - a rinviare al principio per cui gli effetti di un contratto cessano quando ne venga meno la causa.
4.3. - Il comma 8 è, a sua volta, censurato in riferimento agli stessi parametri (artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l, Cost.) evocati a proposito dei commi 6 e 7.
La questione - nei termini in cui è proposta - è inammissibile per la sua assoluta genericità. Il ricorso, infatti, non formula esplicitamente nei confronti della norma transitoria del comma 8 alcun rilievo specifico, ulteriore rispetto a quelli esposti per la disciplina a regime dettata dai commi 6 e 7.
Resta così assorbita l'ulteriore eccezione di inammissibilità, proposta dalla Regione sotto il profilo che la norma impugnata non avrebbe prodotto alcun effetto, essendo stata la decadenza da tutti gli incarichi dirigenziali già pronunciata dalla Giunta regionale con provvedimento amministrativo del 2 maggio 2005.
5. - «Per le medesime motivazioni», concernenti l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il ricorrente ritiene infine illegittimo il comma 1, nella parte in cui ricomprende fra le nomine soggette a decadenza automatica (in quanto effettuate nei nove mesi precedenti l'elezione dei nuovi organi rappresentativi della Regione) quelle degli organi di vertice delle aziende sanitarie, ospedaliere ed assimilabili. Per questa parte la norma inciderebbe sui contratti di natura privata già stipulati e ancora efficaci, determinandone la risoluzione senza meccanismi di garanzia, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato a disciplinare i rapporti di lavoro, nell'ambito dell'"ordinamento civile".
La questione non è fondata.
La norma, in quanto diretta esclusivamente a disciplinare l'organizzazione amministrativa delle aziende in questione, non incide sulla materia dell'"ordinamento civile" (né su quella della "tutela della salute", su cui cfr. sentenza n. 181 del 2006).
6. - Con il secondo ricorso (n. 84 del 2005), il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo).
6.1. - L'art. 1 è impugnato limitatamente al comma 1, in base al quale «Al fine di realizzare compiutamente il riallineamento temporale, le nomine degli organi di vertice, individuali e collegiali, di amministrazione e di controllo degli enti dipendenti dalla Regione, economici e non, dei consorzi, delle agenzie, compresi i componenti di comitati, di commissioni e di organismi regionali o interregionali nonché delle società controllate e partecipate dalla Regione, in osservanza degli artt. 2449 e 2450 del codice civile, conferite dagli organi di direzione politica hanno una durata effettiva pari a quella della legislatura regionale e decadono all'atto di insediamento del nuovo Consiglio regionale, salvo conferma nei successivi quarantacinque giorni».
Dal riportato contenuto del ricorso e dalla proposta del Ministro per gli affari regionali (allegata alla deliberazione del Consiglio dei ministri di impugnare la legge), emerge che il riferimento al comma 1 è, all'evidenza, frutto di mero errore materiale e che la censura deve ritenersi riferita al comma 2, e come tale esaminata.
Secondo il ricorrente, la decadenza automatica di tutte le nomine degli organi di vertice di enti regionali in qualunque momento conferite dagli organi politici della Regione, per effetto dell'insediamento del nuovo Consiglio regionale, e senza alcuna valutazione tecnica di professionalità e competenza dei nominati, viola i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
La questione non è fondata.
Poiché la norma in esame si riferisce a nomine effettuate dagli organi di direzione politica della Regione, evidentemente in base a valutazioni personali coerenti con le correlative scelte di fondo, l'infondatezza discende dalle considerazioni svolte in ordine all'analogo problema posto dall'art. 1 della legge regionale calabrese n. 12 del 2005 (retro: 2.4.).
7. - Lo stesso art. 1, comma 2, è poi impugnato nella parte in cui ricomprende fra le nomine conferite dagli organi di direzione politica della Regione, destinate a decadere automaticamente all'insediamento del nuovo Consiglio regionale, quelle relative alle società controllate e partecipate dalla Regione.
Secondo il ricorrente, tale previsione contrasta con l'art. 2383, secondo comma, del codice civile, che determina invece in tre anni la durata massima della carica di amministratore e di componente del consiglio sindacale delle società per azioni, e quindi invade la materia dell'"ordinamento civile" riservata allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La questione è formulata sulla premessa che la durata dell'incarico e la cessazione dei componenti degli organi di società controllate o partecipate dalla Regione sia soggetta alla disciplina generale prevista dall'art. 2383, secondo comma, cod. civ., onde la norma impugnata, incidendo sulla regolamentazione codicistica, avrebbe inciso sulla materia dell'ordinamento civile, devoluta dal parametro evocato alla competenza statale esclusiva.
Ma questo presupposto è erroneo, in quanto la stessa norma impugnata prevede che le nomine relative a società avvengano «in osservanza degli artt. 2449 e 2450 cod. civ.». E tali articoli - nel testo modificato dal d. lgs. 17 gennaio 2003 n. 6, in vigore dal 1° gennaio 2004 - dispongono che gli amministratori e i sindaci o i componenti del consiglio di sorveglianza nominati, per legge o per statuto, dallo Stato o da enti pubblici, possono essere revocati solo dagli enti che li hanno nominati.
Pertanto la censura - così come formulata - è infondata, in quanto il ricorrente invoca a sostegno di essa l'art. 2383, secondo comma, cod. civ., che non si applica alle nomine considerate dalla norma impugnata nè è da essa menzionato; ed invece omette di argomentare in ordine agli artt. 2449 e 2450 cod. civ., che dalla norma sono richiamati come disposizioni da osservare e che attribuiscono alla Regione il potere di far cessare dalla carica gli amministratori dalla medesima Regione nominati.
8. - L'art. 2, comma 1, sancisce retroattivamente la decadenza automatica (salvo conferma) delle nomine già effettuate, a decorrere dal momento dell'entrata in vigore della legge.
Per il ricorrente la norma - in quanto determina la risoluzione di rapporti instaurati in un diverso regime di conferimento delle cariche - viola il principio di affidamento e il diritto all'ufficio (artt. 2 e 51 Cost.) e quelli di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
La questione non è fondata.
Premesso che le nomine in esame sono «conferite dagli organi di indirizzo politico regionale» (art. 1, comma 2), in base alla valutazione della personale coerenza del nominato con tale indirizzo (retro: 6.1.), è evidente l'intento del legislatore regionale di rendere immediatamente operativa la nuova disciplina, per evitare - in sintonia, e non in contrasto, con l'evocato art. 97 Cost. - che le nomine effettuate nella precedente legislatura, specie nella sua fase finale, pregiudichino il buon andamento dell'amministrazione.
9. - Il ricorrente afferma inoltre che le norme impugnate ledono i parametri prima indicati, in quanto non prevedono alcun termine a partire dal quale operi la decadenza dalle cariche.
La questione non è fondata, per l'erroneità del presupposto interpretativo. L'art. 1, comma 2, prevede espressamente che la decadenza opera all'atto dell'insediamento del nuovo Consiglio regionale, mentre l'art. 2, comma 1, sancisce in via transitoria l'operatività della decadenza al momento dell'entrata in vigore della legge.
10. - L'ultima censura concerne le differenze fra lo spoils system disciplinato dalla legge regionale in esame e quello della legge statale n. 145 del 2002.
La questione non è fondata.
Valgono integralmente le considerazioni già svolte (retro: 2.) in ordine alla non evocabilità della (seppure omologa) normativa statale, che non rileva per le Regioni, nella materia - di competenza residuale (art. 117, quarto comma, Cost.) - dell'organizzazione amministrativa regionale.
11. - Con il terzo ricorso ( n. 86 del 2005), il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, tra gli altri, gli artt. 14, comma 3, e 24 della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13 (Provvedimento generale, recante norme di tipo ordinamentale e finanziario - Collegato alla manovra di assestamento di bilancio per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8).
11.1. - L'art. 14, comma 3, prevede che «In concomitanza con la nomina dei Direttori Generali delle Aziende ospedaliere e delle Aziende Sanitarie locali, decadono tutte le nomine fiduciarie ed in particolare i direttori amministrativi e sanitari delle stesse Aziende. La decadenza è estesa ai responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e ai responsabili dei distretti sanitari territoriali. Entro trenta giorni dalla nomina, i Direttori Generali devono provvedere al conferimento dei suddetti incarichi».
Secondo il ricorrente, tale previsione viola i principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e di affidamento del cittadino nella libera esplicazione dell'autonomia negoziale (artt. 2 e 41 Cost.), nonché la competenza esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
11.2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito indicati.
L'art. 14, comma 3, della legge regionale calabrese 19 marzo 2004, n. 11, recante il «Piano regionale per la salute», prevede che i direttori generali delle aziende ospedaliere o delle aziende sanitarie locali sono nominati dalla Giunta regionale tra soggetti laureati con esperienza almeno quinquennale di direzione tecnica o amministrativa in enti pubblici o privati, che abbiano svolto funzioni dirigenziali con autonomia gestionale nei dieci anni precedenti la riforma (peraltro, possono essere nominati tanto soggetti estranei all'amministrazione regionale, quanto dipendenti pubblici, anche della medesima azienda nella quale l'incarico è conferito: art. 14, comma 4).
Invece, i direttori amministrativi e sanitari delle aziende ospedaliere o delle aziende sanitarie locali (in conformità a quanto previsto dall'art. 3, comma 1-quinquies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502) sono nominati dal direttore generale (art. 14, comma 1, ultima parte, della citata legge calabrese n. 11 del 2004) e collaborano con lui alla direzione dell'azienda (art. 14, comma 2). Tali incarichi hanno natura esclusivamente fiduciaria e terminano in caso di cessazione per qualunque causa del direttore generale, con risoluzione di diritto dei relativi contratti di lavoro (art. 15, comma 5).
Anche i responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e i responsabili dei distretti sanitari territoriali sono nominati dal direttore generale (art. 14, comma 1, ultima parte).
11.3. - Per quanto riguarda gli effetti della nomina di un nuovo direttore generale delle aziende ospedaliere o sanitarie locali sugli incarichi di direttore sanitario e amministrativo, l'impugnato art. 14, comma 3, non riguarda un'ipotesi di spoils system in senso tecnico. Esso, infatti, non regola un rapporto fondato sull'intuitus personae tra l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo riceve ed è responsabile verso il primo dell'efficienza dell'amministrazione; ma concerne l'organizzazione della struttura amministrativa regionale in materia sanitaria e mira a garantire, all'interno di essa, la consonanza di impostazione gestionale fra il direttore generale e i direttori amministrativi e sanitari delle stesse aziende da lui nominati. In questa prospettiva, la norma impugnata tende ad assicurare il buon andamento dell'amministrazione, e quindi non viola l'art. 97 Cost.
A diversa conclusione si deve, invece, pervenire relativamente a quella parte della norma secondo cui la nomina di un nuovo direttore generale determina la decadenza anche delle nomine dei responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e dei responsabili dei distretti sanitari territoriali.
Così disponendo, la norma comporta l'azzeramento automatico dell'intera dirigenza in carica, pregiudicando il buon andamento dell'amministrazione e violando l'art. 97 Cost.
Il comma impugnato deve quindi essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, limitatamente al suo secondo periodo, ossia alle parole: «La decadenza è estesa ai responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e ai responsabili dei distretti sanitari territoriali».
Gli altri profili di censura restano assorbiti.
12. - L'ultima censura riguarda l'art. 24 della legge, in tema di nomine per le quali occorra il concerto o l'intesa con altre autorità o amministrazioni.
La norma impugnata così dispone: «Il Presidente della Giunta regionale o, se la nomina è di competenza consiliare, il Presidente del Consiglio regionale, comunicano, all'autorità od alla amministrazione preposte ad esitare l'intesa o il concerto, una terna di soggetti in possesso dei requisiti per l'assunzione dell'incarico» (comma 2); «L'autorità o l'amministrazione destinatarie della comunicazione, nel termine di 20 giorni dalla stessa, fanno pervenire, al Presidente della Giunta od al Presidente del Consiglio, il gradimento su almeno uno dei nominativi proposti. Decorso infruttuosamente il detto termine, l'autorità regionale competente provvede alla nomina, nell'ambito dei soggetti inseriti nella terna» (comma 3); «Il gradimento perfeziona l'intesa o il concerto e costituisce titolo per la successiva nomina dell'interessato» (comma 4); «Il gradimento può essere ricusato se uno o tutti i nominativi proposti sono privi dei necessari requisiti di professionalità e competenza. In tal caso, il Presidente della Giunta, ovvero il Presidente del Consiglio regionale, procedono a comunicare una nuova terna, che non può includere soggetti per i quali il gradimento è stato precedentemente ricusato» (comma 5); «Se il rifiuto non è adeguatamente motivato ai sensi del precedente comma, l'autorità regionale competente effettua egualmente la nomina, nell'ambito della terna proposta» (comma 6).
Il ricorrente impugna la norma nella parte in cui si applica alle nomine in materia sanitaria, che la Regione deve effettuare d'intesa con il Rettore dell'Università. Ed afferma che essa - declassando l'attività di codeterminazione in una mera attività consultiva - viola l'autonomia universitaria (art. 33, sesto comma, Cost.); i principi fondamentali nelle materie, di competenza legislativa concorrente, della tutela della salute e della ricerca scientifica e tecnologica (art. 117, terzo comma, Cost.); il principio fondamentale, stabilito dall'art. 4, comma 2, del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, per cui il direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria è nominato dalla Regione, acquisita l'intesa con il Rettore dell'Università; il principio fondamentale, stabilito dall'art. 1, comma 2, lettera b), del medesimo d. lgs. n. 517 del 1999, per cui i rapporti tra il servizio sanitario regionale e le Università sono informati al rispetto della leale collaborazione; l'art. 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419; il principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.).
12.1. - Nei limiti in cui è proposta, la questione è fondata.
Nella parte in cui si applica alla nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria, che la Regione deve effettuare d'intesa con il Rettore dell'Università, la norma impugnata va ricondotta nell'ambito della competenza concorrente in materia di tutela della salute, prevista dal terzo comma dell'art. 117 Cost. e, quindi, deve rispettare i principi fondamentali determinati dalla legge statale.
Orbene, la disciplina dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed Università, regolata dal d. lgs. n. 517 del 1999, è affidata ai protocolli d'intesa stipulati dalla Regione con le università ubicate nel proprio territorio (art. 1, comma 1), previsti, tra l'altro, proprio al fine di informare tali rapporti al principio di leale cooperazione (art. 1, comma, 2, lettera b).
Ne discende che anche la disciplina del procedimento finalizzato al raggiungimento dell'intesa richiesta per la nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria deve essere definita in uno specifico protocollo tra gli enti interessati (art. 4, comma 2, del decreto legislativo citato).
Conseguentemente, l'art. 24 della legge della Regione Calabria n. 13 del 2005 - che ha, invece, disciplinato autonomamente e unilateralmente il procedimento di intesa in esame - ha leso gli evocati principi fondamentali, posti anche a tutela dell'autonomia universitaria garantita dall'art. 33, sesto comma, Cost., e deve perciò essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui si applica anche alla nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria.
Gli altri profili di censura restano assorbiti.
13. - La diversa questione di legittimità costituzionale - sollevata, con lo stesso ricorso, dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti di altre disposizioni (artt. 14, comma 5, e 33, comma 2) della medesima legge regionale n. 13 del 2005, ma priva di collegamento con le presenti, in quanto concernente interventi per il superamento dell'emergenza ambientale nel settore dei rifiuti - può essere rinviata a trattazione separata.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata ogni decisione sulla diversa questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13 (Provvedimento generale, recante norme di tipo ordinamentale e finanziario - Collegato alla manovra di assestamento di bilancio per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 3, della medesima legge della Regione Calabria n. 13 del 2005, limitatamente alle parole «La decadenza è estesa ai responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e ai responsabili dei distretti sanitari territoriali»;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 24 della medesima legge della Regione Calabria n. 13 del 2005, nella parte in cui si applica anche alla nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria), proposta - in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della medesima legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, proposta - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 6 e 7, della stessa legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, proposta - in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 6 e 7, della citata legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, proposta - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12, proposta - in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, della citata legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8, della medesima legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, proposta - in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo), proposta - in riferimento all'art. 97 della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della medesima legge della Regione Abruzzo n. 27 del 2005, proposta - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 27 del 2005, proposta - in riferimento agli artt. 2, 51 e 97 della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della citata legge della Regione Abruzzo n. 27 del 2005, proposte - in riferimento all'art. 97 della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2006.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 16 GIU. 2006.

  

Corte Cost. del 23 marzo 2007 n. 103

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE                      
composta dai signori:                                               
- Franco BILE Presidente                                            
- Giovanni Maria FLICK Giudice                                      
- Francesco AMIRANTE "                                              
- Ugo DE SIERVO "                                                   
- Romano VACCARELLA "                                               
- Paolo MADDALENA "                                                 
- Alfio FINOCCHIARO "                                               
- Alfonso QUARANTA "                                                
- Franco GALLO "                                                    
- Luigi MAZZELLA "                                                  
- Gaetano SILVESTRI "                                               
- Sabino CASSESE "                                                  
- Maria Rita SAULLE "                                               
- Giuseppe TESAURO "                                                
- Paolo Maria NAPOLITANO "                                          
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 3,  commi  1, lettera b), e 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e  per  favorire  lo  scambio  di esperienze e l'interazione tra  pubblico  e  privato),  promossi  con ordinanze del 14 dicembre 2005, del 1° febbraio, del 18 gennaio,  del 1° febbraio, dell'11 e del 3 marzo 2006 e del  4  novembre  2005  dal Tribunale di Roma rispettivamente iscritte ai nn. 38, 97,  107,  157, 158, 159 e  547  del  registro  ordinanze  2006  e  pubblicate  nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 8, 15, 16,  22  e  49,  prima serie speciale, dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di Gaetano Cuozzo, di  Rossana  Rummo, di Michele Calascibetta, di Claudio De Giuli, di  Elisabetta  Midena, di Eugenio Ceccotti, di Fabio Iodice, nonché gli atti  di  intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6  marzo  2007  il  Giudice  relatore Alfonso Quaranta;                                                   
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini, Amos Andreoni e Luisa  Torchia per Gaetano Cuozzo, Vittorio Angiolini, Amos Andreoni, Luisa  Torchia e Massimo Luciani per Rossana Rummo, Michele Calascibetta, Claudio De Giuli,  Elisabetta  Midena,  Eugenio  Ceccotti  e  Fabio  Iodice    e l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del  Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 4 novembre 2005 (r.o. n. 547 del 2006) il Tribunale di Roma, nel corso di una controversia di lavoro introdotta dal dott. Fabio Iodice nei confronti del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (MIUR), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, lettera b), e 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98 della Costituzione.
Il giudice a quo premette che il ricorrente ha stipulato, in data 8 gennaio 2001, con il Ministero della pubblica istruzione un contratto a tempo determinato, di durata quinquennale, avente ad oggetto il conferimento di un incarico di direzione di un ufficio di livello dirigenziale generale, nella specie, direzione dell'ufficio scolastico regionale delle Marche.
In data 24 settembre 2002, con nota n. 11275, l'amministrazione di appartenenza comunicava al ricorrente la mancata conferma dell'incarico già ricoperto «preannunciandogli» l'attribuzione di un incarico di studio della durata non superiore ad un anno con mantenimento del precedente trattamento economico, in applicazione dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002.
Con successiva nota n. 11300 del 25 settembre 2002, l'amministrazione proponeva l'attribuzione ad altro soggetto dell'incarico precedentemente ricoperto dal ricorrente. In pari data la stessa amministrazione procedeva ad attribuire tutti gli incarichi relativi ai restanti posti di funzione dirigenziale di livello equivalente all'incarico originariamente attribuito allo stesso ricorrente.
Quest'ultimo proponeva ricorso ex art. 700 del codice di procedura civile, prospettando questione di legittimità costituzionale della citata norma e chiedendo di ordinare al Ministero convenuto di ripristinarlo nelle originarie funzioni.
In sede cautelare, veniva ordinato all'amministrazione di attribuire al ricorrente una funzione equivalente in relazione ai posti vacanti o assegnati ad interim alla data di notifica del ricorso.
In sede di reclamo, il Tribunale, in composizione collegiale, revocava il predetto provvedimento cautelare impugnato.
Nelle more dell'emanazione della suddetta ordinanza di revoca, il ricorrente proponeva ricorso per la prosecuzione del giudizio di merito, chiedendo che venisse sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, al fine di ottenere la condanna del Ministero al ripristino delle sue originarie funzioni, e prospettando anche richieste «in via subordinata».
Chiedeva in ogni caso la condanna del MIUR a corrispondergli «la retribuzione originariamente pattuita fino alla scadenza naturale del 31 gennaio 2006; la condanna del MIUR al risarcimento del danno subito per effetto del demansionamento subito; il riconoscimento del diritto di chance nell'accesso ad incarichi dirigenziali di livello generale (...) ordinando alla parte convenuta la ricostruzione della carriera, oltre al risarcimento del danno da perdita di chance; il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno, alla restituzione personale e professionale, nonché all'onore, al prestigio ed alla dignità professionale che quantificava in euro 120.000».
1.1.- Il rimettente sottolinea, sul piano della rilevanza, che il censurato art. 3, comma 7, trova applicazione nel caso di specie.
La norma impugnata precluderebbe, infatti, l'accoglimento della domanda proposta, di condanna dell'amministrazione al ripristino delle originarie funzioni svolte dal ricorrente, ovvero della domanda di risarcimento del danno derivante dalla risoluzione anticipata del contratto stipulato tra le parti.
Assumerebbe, altresì, rilevanza la questione relativa alla legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 3, comma 1, lettera b), nella parte in cui stabilisce il limite massimo triennale di durata degli incarichi in esame, in quanto «tale disposizione, anche se fosse dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 3, comma 7, della legge citata, comunque impedirebbe il ripristino dei rapporti cessati, proprio a causa della maggiore durata degli incarichi stabilita convenzionalmente».
Il rimettente sottolinea, inoltre, come il quadro normativo abbia subito una ulteriore modifica a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 14-sexies del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, convertito dalla legge 17 agosto 2005, n. 168, il quale ha reintrodotto per gli incarichi in esame una durata minima, fissata in tre anni, e ha aumentato la durata massima a cinque anni. Tale disposizione non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie, né - aggiunge il rimettente - «appaiono prospettabili interpretazioni diverse della norma che consentano il riconoscimento al ricorrente della ricostituzione del rapporto in sede di riassegnazione dell'incarico. La norma, infatti, prevede univocamente l'avvicendamento negli incarichi di dirigente generale».
1.1.1.- In relazione al giudizio di non manifesta infondatezza, il Tribunale rimettente sottolinea come «il sistema normativo sopra delineato» sarebbe in contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione.
La normativa in esame ha previsto una tantum la cessazione automatica degli incarichi anche per i dirigenti generali allo scadere del sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002. Tale ipotesi di risoluzione automatica consentirebbe di fatto al solo Governo in carica «di provvedere alla nomina di personale di propria fiducia da collocare al vertice di tutti gli uffici».
«L'impianto normativo preso in esame» si porrebbe inoltre in contrasto con il principio, riconosciuto da questa Corte con la ordinanza n. 11 del 2002 e con la sentenza n. 313 del 1996, secondo cui il potere politico deve occuparsi della funzione di indirizzo politico e di controllo attraverso l'azione di Governo, mentre il potere amministrativo deve esercitare funzioni gestionali e amministrative attraverso i propri funzionari.
Sul punto, il giudice a quo rileva come gli artt. 97 e 98 Cost. delineano «un complessivo statuto del dipendente pubblico sottratto ai condizionamenti politici».
Il Tribunale rimettente riporta stralci dell'ordinanza n. 11 del 2002 della Corte nella parte in cui ha stabilito che «la disciplina del rapporto di lavoro dirigenziale è connotata da specifiche garanzie, mirate a presiedere il rapporto di impiego dei dirigenti generali, la cui stabilità non implica necessariamente la stabilità dell'incarico, che, proprio al fine di assicurare il buon andamento e l'efficienza della pubblica amministrazione, può essere soggetto alla verifica dell'azione svolta e dei risultati conseguiti».
L'ordinanza sottolinea come l'art. 3, comma 7, consente la possibilità per l'amministrazione di non motivare la mancata riattribuzione dell'incarico e conseguentemente «di revocare gli incarichi in modo affatto arbitrario, all'ipotizzabile fine di ridistribuirli a dirigenti ritenuti più affidabili dal punto di vista della consonanza politica».
Questa risoluzione automatica non tiene conto che anche i dirigenti generali in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2002, «pur avendo ricevuto l'incarico sotto la vigenza del precedente Governo», avrebbero ugualmente potuto perseguire «gli obiettivi posti dalla nuova autorità politica» con professionalità e competenza.
Sempre secondo il giudice a quo, se fosse stata prevista la necessità di adozione di un atto formale di revoca conseguente ad un formale procedimento, sarebbe stato fugato il sospetto, sussistendo il rimedio della impugnazione dell'atto, che la cessazione automatica dell'incarico sia stata introdotta con l'intento di «garantire l'affidamento della gestione amministrativa a persone scelte per affinità politica».
L'art. 3, comma 7, invece, contemplando una forma di risoluzione del rapporto non assistita da alcuna garanzia, si porrebbe in contrasto con quanto stabilito da questa Corte, la quale avrebbe «da tempo chiarito» che «l'applicabilità al rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti delle disposizioni previste dal codice civile, comporta, non già che la pubblica amministrazione possa liberamente recedere dal rapporto stesso, ma semplicemente che la valutazione dell'idoneità professionale del dirigente è affidata a criteri e a procedure di carattere oggettivo - assistite da un'ampia pubblicità e dalla garanzia del contraddittorio - a conclusione delle quali soltanto può essere esercitato il recesso» (sentenza n. 313 del 1996).
Il giudice a quo assume, inoltre, la violazione degli artt. 1, 2, 4 e 35 Cost., in quanto la norma impugnata, «prevedendo una deroga ingiustificata al principio di stabilità dei contratti di lavoro, sia pubblici sia privati», contravviene ai «principi della libera esplicazione della personalità professionale sul luogo del lavoro, della libertà negoziale, i quali possono essere sacrificati solo in presenza di doverose e ragionevoli motivazioni».
Infine, si ravvisa «il contrasto con l'art. 3 Cost., laddove la norma prevede la cessazione dell'incarico ex lege per tutti i dirigenti generali, mentre prevede la conferma automatica per i dirigenti, in caso di mancata tempestiva rotazione degli incarichi», entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2002.
1.2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, depositando una memoria, nella quale ha, innanzitutto, sostenuto la irrilevanza della questione avente ad oggetto l'art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 145 del 2002 relativa alla durata solo triennale dell'incarico dirigenziale.
Inoltre, la difesa erariale rileva che la stessa legge citata ha apportato consistenti modifiche al pregresso regime della dirigenza, di cui all'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), stabilendo un vincolo maggiore tra obiettivi e direttive indicati dal Ministro ed il dirigente generale, collegando il mancato rinnovo dell'incarico o addirittura il recesso dal rapporto di lavoro al semplice mancato raggiungimento degli obiettivi o all'inosservanza delle direttive ministeriali, laddove nel regime precedente la sanzione era quella dell'assegnazione ad altro incarico e solo nel caso di mancato raggiungimento ripetuto o di gravi inosservanze di direttive era prevista l'esclusione dal conferimento di incarichi di livello dirigenziale per un periodo non inferiore a due anni.
Alla luce del mutato quadro normativo la lesione degli artt. 97 e 98 della Costituzionale sarebbe insussistente.
Infondata sarebbe, infine, anche la censura con cui il rimettente, dalla assunta posizione di uguaglianza tra dirigenti di livello generale (cui si riferisce la norma impugnata) e capi dipartimento e segretari generali, fa discendere la irragionevolezza della norma che sancisce la cessazione una tantum dell'incarico per i dirigenti generali allo spirare dei sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge.
1.3.- Si è costituita la parte privata, depositando memoria, nella quale si ribadisce la correttezza della valutazione contenuta nell'ordinanza di rimessione sia in ordine alla rilevanza della questione, sia in relazione al merito.
2.- Analoga questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dal Tribunale di Roma, con ordinanza del 14 dicembre 2005 (r.o. n. 38 del 2006), nel corso di un giudizio tra il dott. Gaetano Cuozzo e il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, in relazione alle stesse norme (art. 3, commi 1, lettera b, e 7, della legge n. 145 del 2002) indicate nella precedente ordinanza, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98 Cost.
Il giudice a quo premette che il ricorrente aveva precedentemente proposto, ex artt. 669-bis e 700 cod. proc. civ., domanda cautelare in relazione alla nota prot. n. 11278/MR del 24 settembre 2002, nella parte in cui il MIUR non disponeva la conferma del predetto ricorrente nell'incarico dirigenziale precedentemente ricoperto, né l'attribuzione al medesimo di un incarico di funzione e di livello retributivo equivalente.
Il ricorrente aveva chiesto, pertanto, la reintegra in via di urgenza nell'incarico precedentemente ricoperto prospettando la incostituzionalità dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, nella parte in cui dispone la cessazione di tutti gli incarichi dirigenziali a decorrere dal sessantesimo giorno dall'entrata in vigore della legge.
Il giudice a quo sottolinea come il ricorrente avesse prospettato un vizio degli atti impugnati per invalidità derivata dalla incostituzionalità della norma in esame per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 70, 97 e 98 Cost.
La domanda cautelare era stata respinta sia in prima istanza che in sede di reclamo.
Successivamente il ricorrente aveva presentato domanda di dimissioni dal servizio «ritenendosi gravemente declassato e leso nella propria immagine professionale».
Da qui la proposizione di un ricorso in via ordinaria con il quale si assumeva la illegittimità costituzionale del citato art. 3, comma 7, nonché dell'art. 3, comma 1, lettera b). All'esito "positivo" del giudizio costituzionale sulle norme suddette, il ricorrente chiedeva che il Ministero venisse condannato al risarcimento del danno subito in conseguenza: a) delle dimissioni per giusta causa; b) del demansionamento subito, (anche) con conseguente danno biologico; c) della perdita di chance nell'accesso ad incarichi dirigenziali al compimento del 67° anno di età; d) della lesione della propria reputazione personale e del proprio prestigio e dignità professionale a seguito del mancato ed immotivato reincarico; e) della minore retribuzione pensionistica ottenuta.
2.1.- Ciò precisato, il Tribunale rimettente osserva come la questione relativa all'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 sarebbe rilevante nel giudizio a quo, atteso che l'accoglimento di tale questione renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca dell'incarico con conseguente incidenza sulla «delibazione della domanda risarcitoria».
Altrettanto rilevante sarebbe la questione relativa all'art. 3, comma 1, lettera b), della citata legge nella parte in cui impone la durata massima triennale degli incarichi.
Il Tribunale sottolinea, inoltre, che l'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005 - che ha reintrodotto per gli incarichi in esame una durata minima, fissata in tre anni, e ha aumentato la durata massima a cinque anni - non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie. Ne conseguirebbe la permanente rilevanza della questione sollevata in quanto nella fattispecie in esame si tratterebbe di un "vecchio incarico" al quale non sarebbe garantita alcuna durata minima contrariamente a quanto ora previsto dal citato art. 14-sexies.
2.1.1.- Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo motiva, innanzitutto, la violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione, assumendo che la cessazione automatica lederebbe «i principi di imparzialità e di servizio esclusivo dei pubblici impiegati a favore della Nazione».
Inoltre, non sarebbe ragionevole ritenere che i dirigenti generali in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2002, pur «avendo ricevuto l'incarico sotto la vigenza del precedente Governo», non abbiano perseguito «gli obiettivi posti dalla nuova autorità politica» con professionalità e competenza.
In relazione alla censura di violazione dell'art. 3 Cost. si assume che la cessazione una tantum degli incarichi determinerebbe per i dirigenti generali un trattamento deteriore rispetto a quello di regola riservato a tutti gli altri lavoratori, pubblici o privati, per i quali sono previsti meccanismi di tutela a garanzia dell'immotivato e ingiustificato recesso dal contratto. Si aggiunge che, «se la "ratio" della deroga alle garanzie dirigenziali risiede nell'esigenza di continuità dei livelli decisionali, non si giustifica l'uniformità di regimi tra dirigenti generali e capi dipartimento, segretari generali e figure equivalenti, rappresentando queste ultime categorie il vero anello di congiunzione tra la sfera politica e quella amministrativa» (si richiama la sentenza n. 313 del 1996).
Infine, per quanto attiene alle doglianze relative al contrasto con gli artt. 1, 2, 4 e 35 Cost., si sottolinea come la deroga ingiustificata al principio di stabilità dei contratti di lavoro, sia pubblici sia privati, violerebbe «i principi della libera esplicazione della personalità professionale sul luogo del lavoro, della libertà negoziale», i quali possono essere sacrificati solo in presenza di doverose e ragionevoli motivazioni.
2.2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri depositando una memoria dal contenuto analogo a quella fatta pervenire nel giudizio di cui all'ordinanza n. 547 del 2006.
2.3.- Si è costituita in giudizio la parte privata, che ha ribadito la rilevanza della questione e si è soffermata sulle caratteristiche di continuità della legge n. 145 del 2002 rispetto al regime previgente, mettendo in evidenza come gli elementi di rottura rispetto a tale regime sarebbero rappresentati dalla riduzione della durata massima degli incarichi e dalla eliminazione della durata minima.
3.- L'art. 3, commi 1, lettera b), e 7, è stato, altresì, oggetto di censura da parte del Tribunale di Roma, con ordinanza del 1° febbraio 2006 (r.o. n. 157 del 2006), per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 70, 97 e 98 Cost., nel corso di un giudizio promosso dal dott. Claudio De Giuli nei confronti del Ministero della salute.
Il rimettente, in via preliminare, espone che con ricorso ex artt. 669-octies e 414 cod. proc. civ. l'interessato ha dedotto di avere ricoperto l'incarico di direttore della Direzione generale della programmazione sanitaria con contratto a tempo determinato stipulato in data 23 febbraio 2001 e rinnovato con atto di conferimento del 23 marzo 2001, mediante la stipula di un contratto avente durata fino al 31 dicembre 2007. Durante l'espletamento dell'incarico il ricorrente non ha ricevuto nessuna contestazione in ordine alla inosservanza di direttive generali e mancato raggiungimento di risultati. A fronte della comunicazione orale dell'amministrazione di volergli conferire, in applicazione dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, un incarico di studio della durata di un anno, il ricorrente ha sottoscritto, in data 2 ottobre 2002, il relativo contratto con riserva. La stessa amministrazione «ha proposto l'attribuzione» dell'incarico di direzione dell'ufficio dirigenziale prima ricoperto dall'interessato ad altro funzionario e ha «illegittimamente» assegnato quasi tutti gli altri incarichi per i restanti posti di funzione dirigenziale di livello equivalente. A seguito di ricorso d'urgenza ex art. 700 cod. proc. civ. il Tribunale di Roma ha ordinato al Ministero della salute di attribuire al ricorrente l'incarico di direttore del Servizio del controllo interno o altro incarico equivalente. L'interessato ha dedotto, sottolinea sempre il giudice rimettente, la incostituzionalità dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98 Cost.
Sulla base di queste premesse, il ricorrente ha chiesto la condanna del Ministero della salute al suo ripristino nelle originarie funzioni, con ulteriori domande prospettate in «via subordinata» e riportate nelle ordinanze.
Il Tribunale rimettente, dopo avere sottolineato le complessive novità recate dalla legge n. 145 del 2002 rispetto al previgente sistema, sottolinea come il "nuovo" testo dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 presenti, rispetto alla previgente formulazione, un elemento di continuità rappresentato dalla permanenza dei due fondamentali caratteri della temporaneità degli incarichi e dell'assegnazione degli stessi a seconda della valutazione degli obiettivi e dei risultati raggiunti. La «differenza significativa» tra le due discipline sarebbe rappresentata dall'abbassamento della soglia temporale di durata massima (da sette a tre anni) degli incarichi dirigenziali di livello generale, nonché «soprattutto» dalla «mancata previsione della durata minima degli incarichi (prima biennale ed ora possibile eventualmente per periodi temporali molto limitati, inferiori all'anno: in ipotesi anche per un solo mese)».
3.1.- Il giudice a quo - dopo avere richiamato i principi esposti dalla Corte nella ordinanza n. 11 del 2002 - ritiene sussistente la rilevanza della questione relativa al citato art. 3, comma 1, lettera b), atteso che la richiesta avanzata in via principale dal ricorrente, volta ad ottenere la integrale reviviscenza dell'incarico originario, anche con riferimento alla durata dello stesso, potrebbe risultare non accoglibile ove si ritenesse applicabile alla fattispecie il limite triennale della durata massima dell'incarico «fissato da una norma imperativa di legge sopravvenuta al contratto originario e suscettibile, come tale, di conformarlo quanto alla durata».
Né potrebbe incidere sulla predetta rilevanza il sopravvenuto art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005, con il quale è stata prevista una durata minima di tre anni, atteso che la sua non applicabilità ai giudizi in corso, da un lato, discende da quanto espressamente previsto dal secondo comma dello stesso articolo, dall'altro, dal principio generale di irretroattività della legge di cui all'art. 11, primo comma, delle disposizioni sulla legge in generale. Tale norma, piuttosto, introducendo un principio di relativa stabilità triennale dei dirigenti evidenzierebbe ancora di più «il deteriore ed ingiustificato trattamento» riservato al ricorrente ed agli altri dirigenti generali cessati ope legis dall'incarico per il quale non era prevista durata minima alcuna.
3.1.1.- In relazione alla non manifesta infondatezza, il rimettente sottolinea come le norme impugnate consentano all'amministrazione di revocare gli incarichi in modo arbitrario per ridistribuirli «ai dirigenti ritenuti più affidabili dal punto di vista della consonanza politica». Inoltre, i dirigenti in esame si troverebbero in una condizione di debolezza «indotta dal termine di scadenza triennale (o anche minore) dell'incarico dirigenziale, termine più breve di quello dell'ordinaria durata in carica del Governo».
Da qui la violazione degli artt. 97 e 98 Cost., i quali - prevedendo «per i pubblici dipendenti il dovere di imparzialità, l'accesso di regola mediante concorso, la determinazione delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilità, l'obbligo del servizio della Nazione, il divieto per i dipendenti pubblici membri del Parlamento di conseguire promozioni se non per anzianità, la possibilità di limitazioni all'iscrizione ai partiti politici - recano un complessivo statuto del dipendente pubblico sottratto ai condizionamenti politici».
Il Tribunale rimettente fa riferimento, altresì, alla sentenza n. 193 del 2002, con cui questa Corte ha affermato che il maggiore rigore nella responsabilità dei dirigenti comporta anche una esigenza di rafforzamento della posizione degli stessi attraverso, tra l'altro, la previsione di adeguate garanzie procedimentali nella valutazione dei risultati e nella osservanza delle direttive ministeriali.
Le norme impugnate, si sottolinea nell'ordinanza, si porrebbero in contrasto con i citati artt. 97 e 98 della Costituzione, in quanto «vi è il fondato pericolo che i dirigenti generali - necessariamente sottoposti alla riconferma da parte dello stesso vertice politico che li ha nominati e con scarse possibilità di una valutazione obiettiva dei risultati della gestione in relazione all'insussistenza di un termine minimo dell'incarico - siano portati alla ricerca di un improprio "gradimento" politico più che all'imparziale gestione ai fini del buon andamento dell'attività amministrativa. In tal modo, in sostanza, i dirigenti cessano di essere al servizio della Nazione e viene meno il principio costituzionale di imparzialità e di buon andamento dell'attività amministrativa».
In definitiva, le norme censurate consentirebbero che «gli incarichi siano assegnati non sulla base dei risultati raggiunti ma su una affinità politica - definita come fiducia - fra Ministro e dirigente, in assenza di qualsiasi motivazione e di altra garanzia procedimentale».
Siffatta relazione di consonanza tra vertice politico e dirigenza finisce, sempre nella prospettiva del rimettente, per determinare la violazione del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, sottesi alle indicate norme costituzionali, in quanto «appare verosimile che il dirigente, al fine di guadagnare la riconferma da parte del vertice politico che l'ha nominato, tenda ad ottemperare ad ogni richiesta». In tal modo, «il Ministro consegue di fatto un'impropria potestà gestionale, non prevista dalla legge ed anzi non bilanciata dalle correlative responsabilità - amministrative, contabili e penali - che comunque permangano in capo al dirigente quale titolare formale della stessa».
Inoltre, il Tribunale rimettente sottolinea che se l'amministrazione fosse stata "abilitata" a riconsiderare gli incarichi «utilizzando gli ordinari strumenti provvedimentali o contrattuali il dirigente avrebbe potuto avvalersi delle tutele proprie di tali strumenti e, segnatamente, di quelle discendenti dal generale obbligo di motivazione degli atti amministrativi». La diversa soluzione adottata dalla legge n. 145 del 2002 «finisce per evidenziare un improprio utilizzo dello strumento legislativo per conseguire effetti propri di un atto amministrativo (appunto la revoca dell'incarico dirigenziale) con la conseguenza di privare il lavoratore di ogni tutela ed in violazione degli artt. 70 e 97, primo e secondo comma, Cost.».
La cessazione ex lege degli incarichi dirigenziali non potrebbe neanche trovare una sua giustificazione nella necessità di applicare la nuova disciplina della dirigenza prevista dalla legge n. 145 del 2002. Tale giustificazione, infatti, «sembra mal accordarsi, da un lato, con il dato fattuale (...) della perdurante insussistenza di validi controlli sull'operato dei dirigenti» e, dall'altro, con la «sostanziale continuità delle linee-guida del nuovo rapporto di lavoro della dirigenza, e cioè mobilità (in virtù della temporaneità delle funzioni e della rotazione degli incarichi) e responsabilità (mediante individuazione di funzioni proprie dei dirigenti, il cui esercizio sia valutabile, con conseguente selezione per merito e non per anzianità) quali connotati che permangono anche nella nuova disciplina posta dalla legge n. 145 del 2002»; rimane, si sottolinea, il cardine della temporaneità degli incarichi dirigenziali, sia pure con diminuzione della loro durata massima e, soprattutto, con abrogazione della previsione sulla durata minima».
La nuova disciplina avrebbe, pertanto, potuto essere attuata, al fine di non «ingenerare dubbi di costituzionalità per violazione degli artt. 3, 97 e 98 Cost.», attraverso la riduzione degli incarichi e dei contratti alla nuova durata massima di tre anni o mediante la verifica degli stessi incarichi e contratti alla luce degli eventuali nuovi programmi o obiettivi fissati dal vertice politico.
Invece, «l'assenza di una durata minima dell'incarico dirigenziale e la previsione (...) di una più ristretta durata massima non pare consentire, di fatto, una reale valutazione dell'operato del dirigente il quale, in assenza di criteri obiettivi, non può che essere scelto in virtù di consonanze politiche e ritrovarsi poi esposto - in base alla medesima logica fiduciaria - ad un meccanismo di reiterazione di incarichi brevi».
Il rimettente assume, inoltre, come le norme impugnate non rispettano il principio generale sulla stabilità dei contratti, in violazione degli artt. 2, 3, 4, 35, 36 e 97 Cost., in quanto il datore di lavoro pubblico può «porre nel nulla i contratti di cui si è parte mediante la legge, così utilizzando lo strumento legislativo ovvero contrattuale secondo convenienza, mentre il lavoratore rimane privo di qualsiasi tutela».
Inoltre, la legge prevede che al dirigente decaduto sia attribuito un incarico "equivalente", ove detta equivalenza, secondo il rimettente, sarebbe riferibile soltanto al trattamento economico, «ovvero un incarico di studio di durata non superiore ad un anno, alla fine del quale al dirigente, di fatto non più valutabile in relazione al raggiungimento di obiettivi gestionali, sembrerebbero preclusi ulteriori incarichi operativi». Tale assetto «appare suscettibile di configurare un demansionamento del dirigente al quale sia stato conferito l'incarico di studio (...) in violazione ancora degli artt. 1, 2, 3, 4, 35 e 36 Cost. per lesione dei principi, pure di rango costituzionale, della libertà negoziale e della personalità professionale del lavoratore la cui compressione può giustificarsi solo in base ai criteri di ragionevolezza, peraltro nella specie di ardua ricognizione».
Infine, si assume la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto non sembra potersi giustificare la distinzione tra dirigenti generali, cessati dall'incarico ex lege, e dirigenti per i quali è, invece, prevista la conferma automatica in caso di mancata tempestiva rotazione degli incarichi, debitamente motivata ed alle condizioni previste dal contratto collettivo.
3.2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, svolgendo le considerazioni già proposte nei giudizi di cui alle ordinanze numeri 547 e 38 del 2006.
3.3.- Si è costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio a quo, il quale riprende le argomentazioni già contenute nell'ordinanza di rimessione.
4.- Con ordinanza dell'11 marzo 2006 (r.o. n. 158 del 2006) il Tribunale di Roma, nel corso di una controversia di lavoro introdotta dalla dott.ssa Elisabetta Midena nei confronti del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 3, commi 1, lettera b), e 7, della legge n. 145 del 2002, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98 della Costituzione.
Il giudice a quo premette che la ricorrente ha stipulato, in data 8 gennaio 2001, con l'allora Ministro della pubblica istruzione un contratto a tempo determinato di cinque anni avente ad oggetto il conferimento di un incarico di direzione di un ufficio di livello dirigenziale generale, nella specie, direttore generale per le relazioni internazionali.
In data 25 settembre 2002, l'amministrazione proponeva l'attribuzione dell'incarico precedentemente ricoperto dalla ricorrente ad altra funzionaria. In pari data, l'amministrazione procedeva ad attribuire tutti gli incarichi relativi ai restanti posti di funzione dirigenziale di livello equivalente all'incarico originariamente attribuito alla ricorrente. Quest'ultima agiva, quindi, in giudizio eccependo la incostituzionalità dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 e chiedendo la condanna del Ministero dell'istruzione al ripristino delle originarie funzioni, prospettando altresì richieste «in via subordinata». In ogni caso chiedeva la condanna del Ministero stesso a corrispondere la retribuzione originariamente pattuita.
4.1.- Il giudice a quo, dopo avere svolto la suddetta premessa, riprende sostanzialmente le argomentazioni dell'ordinanza del 4 novembre 2005, sopra riportate, per sostenere la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione.
4.2.- Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, depositando memoria. Tale memoria è di contenuto identico a quella depositata nel giudizio di cui all'ordinanza n. 547 del 2006.
4.3.- Si è costituita in giudizio l'interessata, con atto che riprende sostanzialmente il contenuto degli atti depositati dalle altre parte privati in relazione alle ordinanze di rimessione sin qui riportate.
5.- Il Tribunale di Roma, con le ordinanze di seguito indicate, ha riproposto questione di legittimità costituzionale delle norme in esame a seguito della restituzione degli atti disposta dalla Corte costituzionale con la ordinanza n. 398 del 2005 per il sopravvenuto mutamento del quadro normativo determinato dall'emanazione dell'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005.
6.- Con ordinanza del 18 gennaio 2006 (r.o. n. 107 del 2006) la questione di legittimità costituzionale delle predette disposizioni, in relazione agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98 della Costituzione, è riproposta nel corso del giudizio vertente tra il dott. Michele Calascibetta e il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.
Secondo il rimettente, la predetta norma non sarebbe applicabile alla fattispecie concreta in quanto l'incarico dirigenziale conferito all'interessato «è scaduto proprio per effetto» della citata disposizione.
Il giudice a quo ritiene, pertanto, che la sopravvenienza normativa non è idonea ad incidere sulla rilevanza della questione sollevata né sui profili di non manifesta infondatezza della stessa.
Ad avviso del Tribunale rimettente, l'emanazione dell'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005 renderebbe ancora più evidente il vizio di incostituzionalità delle norme censurate, in quanto tale disposizione avrebbe ripristinato il principio di stabilità degli incarichi dirigenziali venuto meno per effetto dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 145 del 2002 che aveva eliminato la durata minima biennale e diminuito la durata massima a tre anni.
Alla luce di queste premesse il giudice a quo assume che «il giudizio di non manifesta infondatezza già sottoposto all'esame della Corte con riferimento alla previsione legale della cessazione automatica dell'incarico dirigenziale disposta a prescindere da ogni valutazione delle attitudini e della capacità professionale nonché dal raggiungimento degli obiettivi prefissati e dei risultati ottenuti deve pertanto essere integralmente riproposto».
La declaratoria di incostituzionalità delle norme impugnate consentirebbe il ripristino dell'incarico dirigenziale affidato al ricorrente e cessato ex lege, con possibilità che lo stesso prosegua fino alla naturale scadenza.
6.1.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, depositando una memoria di contenuto sostanzialmente analogo a quelle depositate nei giudizi di cui alle precedenti ordinanze.
6.2.- Si è costituita in giudizio la parte privata sottolineando, in via preliminare, che il rimettente ha puntualmente valutato il ius superveniens costituito dall'art. 14-sexies del citato decreto-legge n. 115 del 2005, pervenendo alla conclusione che esso non abbia alcun rilievo nel giudizio principale.
7.- Con altra ordinanza del 1° febbraio 2006 (r.o. n. 97 del 2006), emessa nel procedimento vertente tra la dott.ssa Rossana Rummo e il Ministero per i beni e le attività culturali, il Tribunale di Roma ha riproposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, lettera b), e 7, della legge in esame, in relazione agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 70, 97 e 98 della Costituzione.
Anche il giudice rimettente assume che l'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005 non influisca sulla questione di legittimità costituzionale «come a suo tempo sollevata e segnatamente con riguardo all'art. 3, comma 1, lettera b)», in quanto, da un lato, il secondo comma dello stesso art. 14-sexies prevede la sua non applicabilità al giudizio in corso, dall'altro, il principio generale di irretroattività della legge di cui all'art. 11, primo comma, disp. prel. cod. civ. non consentirebbe di attribuire rilevanza a tale sopravvenienza normativa.
Secondo il Tribunale rimettente, anzi, la disposizione in esame, introducendo un principio di relativa stabilità triennale dei dirigenti, accentuerebbe il deteriore ed ingiustificato trattamento subito dalla ricorrente per la quale la normativa impugnata ha disposto la cessazione dall'incarico automatica e ciò a prescindere da ogni valutazione di attitudini e capacità professionali, nonché dal raggiungimento degli obiettivi prefissati e dai risultati acquisiti.
Inoltre, il giudice a quo sottolinea come l'art. 14-sexies «disponendo per i (nuovi) incarichi una necessaria correlazione tra durata minima triennale e massima quinquennale, si pone in antitesi con la previgente disciplina caratterizzata dalla sensibile riduzione della durata massima e dall'assenza di un termine minimo di durata dell'incarico dirigenziale, punto focale della sollevata questione di legittimità costituzionale per l'effetto di c.d. precarizzazione di fatto della dirigenza pubblica».
Alla luce della considerazioni che precedono, il giudice a quo conclude nel senso che «permane il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza della questione nei termini di cui all'ordinanza di rimessione del 30 aprile 2004».
7.1.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, depositando una memoria di contenuto sostanzialmente analogo a quella depositata nel giudizio di cui all'ordinanza n. 107 del 2006.
7.2.- Si è costituita in giudizio l'interessata, la quale ha depositato un atto contenente argomentazioni analoghe a quelle contenute nella ordinanza n. 107 del 2006.
8.- Infine, il Tribunale di Roma ha riproposto, nel giudizio vertente tra l'ing. Eugenio Ceccotti e l'Istituto per lo Sviluppo della formazione professionale dei lavoratori, con ordinanza del 3 marzo 2006 (r.o. n. 159 del 2006), la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 in riferimento agli artt. 2, 3, 33, 41, 70, 97 e 113 della Costituzione.
In relazione al ius superveniens rappresentato dall'art. 14-sexies del decreto- legge n. 115 del 2005, il giudice a quo sottolinea di non aver sollevato alcuna questione relativa al predetto art. 3, comma 1, lettera b), non censurando l'assenza di una durata minima degli incarichi (reintrodotta dalla novella) e l'insufficienza della durata massima (elevata dalla novella), «sul rilievo che la prima fosse irrilevante nel giudizio (perché l'attore aveva un incarico quinquennale di "vecchio regime" e si duole della sua cessazione "ex lege", rivendicando i diritti che discendevano da quel contratto fino alla scadenza ed il risarcimento del danno derivante dalla sua illecita anticipata cessazione); e la seconda manifestamente infondata».
Il Tribunale aggiunge come la reintrodotta durata minima degli incarichi non si applichi alla fattispecie sottoposta al suo esame, sia per espressa previsione del secondo comma dell'art. 14-sexies, sia perché tale aspetto non riguarderebbe la posizione del ricorrente il quale era titolare, da epoca precedente all'entrata in vigore della legge n. 145 del 2002, di un incarico di durata pari a quella oggi prevista come massima, cessato, però, automaticamente per legge, in virtù di quanto disposto dall'art. 3, comma 7, della citata legge.
8.1.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri depositando una memoria di contenuto analogo a quello delle memorie depositate negli altri giudizi relativi alla stessa norma.
8.2.- Si è costituito in giudizio l'interessato, il quale ha depositato memoria difensiva.
9.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato un'unica memoria per tutti i giudizi, riprendendo parte delle argomentazioni già contenute negli atti di intervento.
9.1.- Anche le parti private dei giudizi a quibus hanno depositato ulteriori memorie.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Roma, con le sette ordinanze indicate in narrativa, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), e comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), per violazione, nel complesso, degli artt. 1, 2, 3, 4, 33, 35, 36, 41, 70, 97, 98 e 113 della Costituzione.
Innanzitutto, i rimettenti censurano l'art. 3, comma 7, nella parte in cui è disposta la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali di livello generale al sessantesimo giorno dall'entrata in vigore della legge stessa. Tale questione viene ritenuta, con argomentazioni sostanzialmente analoghe, rilevante dai vari giudici a quibus, in quanto la norma censurata precluderebbe l'accoglimento delle richieste di ripristino delle originarie funzioni espletate dai ricorrenti ovvero delle domande risarcitorie derivanti dalla interruzione anticipata del rapporto.
Gli stessi rimettenti, fatta eccezione per quanto attiene all'ordinanza n. 159 del 2006, assumono che sia, altresì, rilevante la questione concernente il comma 1, lettera b), del medesimo art. 3, nella parte in cui - modificando l'art. 19, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) - ha ridotto la durata massima degli incarichi dirigenziali in esame da sette a tre anni. Si sostiene, infatti, che, pure se fosse dichiarata la incostituzionalità del comma 7, la riduzione del predetto termine impedirebbe il ripristino dei rapporti cessati nella loro originaria consistenza temporale ovvero inciderebbe sulla misura del risarcimento del danno, attesa la maggiore durata degli incarichi stabilita convenzionalmente. In particolare, nella ordinanza n. 157 del 2006, si afferma che «il limite triennale della durata massima dell'incarico, fissato da una norma imperativa di legge sopravvenuta al contratto originario», è suscettibile, come tale, di conformarlo anche quanto alla durata.
2.- Avendo i suddetti giudizi ad oggetto questioni sostanzialmente analoghe, se ne deve disporre la riunione ai fini della loro trattazione unitaria.
3.- In via preliminare, occorre verificare se ed in quali limiti le questioni di costituzionalità sollevate dai rimettenti siano ammissibili.
Devono, in primo luogo, essere esaminate le ordinanze numeri 97, 107 e 159 del 2006, con le quali i rimettenti hanno riproposto le questioni di legittimità costituzionale delle norme sopra indicate a seguito dell'ordinanza n. 398 del 2005, con cui questa Corte aveva loro restituito gli atti a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 14-sexies del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione), inserito dalla legge di conversione 17 agosto 2005, n. 168, il quale ha reintrodotto, per gli incarichi in esame, una durata minima, fissandola in tre anni, e ha portato quella massima da tre a cinque anni. In particolare, con la citata ordinanza questa Corte ha ritenuto che «siffatta sopravvenuta modifica di una delle due norme censurate - pur se i nuovi limiti temporali non si applicano agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali resi vacanti prima della scadenza dei contratti dei relativi dirigenti per effetto della impugnata cessazione automatica - comporta comunque un rilevante mutamento del complessivo quadro normativo di riferimento da cui tutti i rimettenti hanno tratto argomentazioni in ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni riguardanti l'altra norma impugnata, ossia l'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002».
Nella riproposizione delle predette questioni i giudici a quibus - dopo avere sottolineato che il citato art. 14-sexies non rileva ai fini della definizione dei rispettivi giudizi - hanno fatto rinvio, espressamente o implicitamente, alle motivazioni contenute nelle precedenti ordinanze di rimessione.
3.1.- Le questioni così prospettate sono inammissibili.
La giurisprudenza di questa Corte è, infatti, costante nell'affermare che non possono avere ingresso nel giudizio incidentale di costituzionalità questioni motivate solo per relationem, dovendo il rimettente rendere esplicite in ciascuna ordinanza le ragioni per le quali ritenga rilevante e non manifestamente infondata la questione sollevata, mediante una motivazione autosufficiente, non sostituibile dal rinvio al contenuto di altre ordinanze, anche se emanate dallo stesso giudice nel medesimo giudizio (vedi, tra le altre, ordinanze n. 33 del 2006 e nn. 364 e 141 del 2005).
3.2.- Devono essere, in secondo luogo, dichiarate inammissibili le questioni sollevate dai rimettenti, con le ordinanze numeri 38, 158 e 547 del 2006, in relazione all'art. 3, comma 1, lettera b), in quanto esse non contengono alcuna motivazione sulla non manifesta infondatezza delle stesse. Dalla lettura delle predette ordinanze emerge, infatti, che i giudici a quibus argomentano soltanto il contrasto dell'art. 3, comma 7, con gli evocati parametri costituzionali, omettendo di esplicitare i motivi che dovrebbero giustificare anche la caducazione delle disposizioni contenute nel comma 1, lettera b), del medesimo articolo.
3.3.- Resta da stabilire, infine, se possa considerarsi ammissibile la questione di costituzionalità dell'art. 3, comma 1, lettera b), sollevata con l'ordinanza n. 157 del 2006.
L'esame della disposizione censurata deve essere condotto, partitamente, sia con riferimento alla mancata fissazione di un termine minimo di durata degli incarichi dirigenziali, sia in relazione alla riduzione del termine massimo da sette a tre anni.
Sotto entrambi i profili la questione è inammissibile.
Quanto al primo aspetto, va considerato che il rimettente non è chiamato a fare applicazione nel giudizio a quo della disposizione nella parte in cui essa non prevede un termine minimo di durata dell'incarico dirigenziale, a suo tempo conferito al ricorrente. Né a giustificare il rinvio a questa Corte rileva il fatto che il giudice a quo ritenga di ricavare argomenti dalla norma stessa al fine di motivare la non manifesta infondatezza della questione relativa al comma 7 del medesimo art. 3, di cui il rimettente è chiamato, invece, a fare applicazione e che è, dunque, certamente rilevante nel giudizio medesimo.
Anche sotto il secondo aspetto, non può ritenersi ammissibile la questione di costituzionalità sollevata con riferimento alla previsione, contenuta nella suindicata lettera b) del comma 1 dell'art. 3, nella parte in cui riduce da sette a tre anni il termine massimo di durata dell'incarico per i dirigenti generali. Ciò per due concomitanti ragioni: in primo luogo, perché il rimettente non ha adeguatamente motivato in ordine alla non manifesta infondatezza della questione stessa, con specifica indicazione delle ragioni per cui dovrebbe ritenersi incostituzionale la riduzione a soli tre anni della suddetta durata dell'incarico; in secondo luogo, perché ha omesso di indagare in ordine ad una possibile opzione interpretativa che consenta di attribuire alla norma in esame, introdotta dalla legge n. 145 del 2002, soltanto efficacia ultrattiva, con decorrenza, cioè, dalla data di entrata in vigore della legge citata e con conseguente applicazione della durata originaria ai contratti precedentemente stipulati. In definitiva, sulla base di tale possibile interpretazione adeguatrice, il nuovo termine massimo di durata potrebbe valere soltanto per gli incarichi attribuiti dopo l'entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002.
4.- Alla luce delle considerazioni che precedono deve, pertanto, ritenersi che l'esame di merito delle censure formulate sia limitato alla sola questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della predetta legge, sollevata dal Tribunale di Roma con le ordinanze numeri 38, 157, 158 e 547 del 2006.
5.- La questione è fondata.
Allo scopo di inquadrare la problematica sollevata dai rimettenti nell'ambito della nuova disciplina della dirigenza statale, è necessario soffermarsi sugli aspetti rilevanti della complessa evoluzione legislativa che ha investito il settore in esame e, in particolare, sul rapporto tra politica e amministrazione.
Occorre, al riguardo, partire dalla cosiddetta "prima privatizzazione" della dirigenza, allo scopo di verificare in quale modo si siano atteggiati, nel tempo, gli aspetti relativi alla distinzione funzionale delle competenze tra livello politico e livello burocratico e i profili strutturali connessi alla fonte di regolazione del rapporto di lavoro dei dirigenti, nonché alle modalità di disciplina degli incarichi dirigenziali. In altri termini, occorre esaminare come sia stata in concreto regolamentata la relazione tra vertice politico e dirigenti sul piano delle rispettive funzioni e come su di essa abbiano eventualmente inciso la contrattualizzazione del rapporto di servizio, l'introduzione del principio di temporaneità degli incarichi, nonché, infine, la previsione, che rileva in questa sede, della cessazione automatica ex lege degli incarichi stessi.
6.- Come è noto, la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), a suo tempo ha autorizzato l'Esecutivo a stabilire «con uno o più decreti, salvi i limiti collegati al perseguimento degli interessi generali cui l'organizzazione e l'azione delle pubbliche amministrazioni sono indirizzate, che i rapporti di lavoro e di impiego dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti di cui agli articoli 1, primo comma, e 26, primo comma, della legge 29 marzo 1983, n. 93, siano ricondotti sotto la disciplina del diritto civile e siano regolati mediante contratti individuali e collettivi» (art. 2, comma 1, lettera a).
In attuazione della delega è stato emanato il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), che, in relazione al profilo strutturale di disciplina del rapporto, ha provveduto alla cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego, superando, ad eccezione di taluni settori, il tradizionale regime pubblicistico e stabilendo l'applicazione della disciplina giuslavoristica di diritto privato (art. 2, comma 2), «ritenuta più idonea alla realizzazione delle esigenze di flessibilità nella gestione del personale sottese alla riforma» (sentenza n. 313 del 1996).
Questo processo ha investito anche il settore della dirigenza: l'art. 2, comma 4, del citato d.lgs. n. 29 del 1993, nella sua versione originaria, escludeva, però, espressamente dalla contrattualizzazione del rapporto di impiego i «dirigenti generali».
La riforma del 1993 ha, infatti, dettato una disciplina differenziata della dirigenza che ha preso le mosse proprio dalla diversità delle fonti di regolazione del rapporto.
In particolare, l'art. 21 del citato d.lgs. ha stabilito che i dirigenti generali dovessero essere nominati «con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente» e che l'incarico fosse conferito a soggetti in possesso dei requisiti prescritti dal medesimo art. 21.
L'«accesso alla qualifica» doveva avvenire «per concorso per esami» indetto dalle singole amministrazioni, ovvero per corso-concorso selettivo di formazione presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione (art. 28).
Dopo l'acquisizione della «qualifica», ai dirigenti generali in servizio presso l'amministrazione interessata sarebbero stati conferiti - con decreto del Ministro competente, sentito il Presidente del Consiglio dei ministri - «incarichi di direzione degli uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di livello dirigenziale generale» (art. 19, comma 2). Con la medesima procedura sarebbero stati attribuiti «gli incarichi di funzione ispettiva e di consulenza, studio e ricerca di livello dirigenziale generale» (art. 19, comma 2).
Ai dirigenti non generali, invece, la legge in esame ha autorizzato il conferimento - con decreto del Ministro, su proposta del dirigente generale competente - di «incarichi di direzione degli uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di livello dirigenziale», con la possibilità dell'attribuzione di incarichi per l'esercizio della funzione ispettiva e di consulenza, studio e ricerca «di livello dirigenziale» (art. 19, comma 3).
Per quanto attiene alla scelta dei dirigenti, lo stesso art. 19, al comma 1, ha previsto che si dovesse tenere conto «della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare, delle attitudini e della capacità professionale del singolo dirigente, anche in relazione ai risultati conseguiti in precedenza, applicando di norma il criterio della rotazione degli incarichi».
6.1.- Con riferimento al profilo relativo al rapporto tra politica e amministrazione, la legge n. 421 del 1992, come è noto, ha autorizzato il Governo a prevedere: «la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa; l'affidamento ai dirigenti - nell'ambito delle scelte di programma degli obiettivi e delle direttive fissate dal titolare dell'organo - di autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso l'adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione delle risorse umane e la gestione di risorse strumentali; ciò al fine di assicurare economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse dell'attività degli uffici dipendenti» (art. 2, comma 1, lettera g, numero 1).
In attuazione di tale delega, l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 29 del 1993 ha previsto che ai dirigenti spettasse «la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo», con la precisazione della loro responsabilità per la gestione e per i relativi risultati.
L'art. 14, comma 1, del medesimo d.lgs. ha, poi, stabilito che spetti al Ministro, anche sulla base delle proposte dei dirigenti generali, periodicamente, e comunque ogni anno, entro sessanta giorni dall'approvazione del bilancio: a) definire gli obiettivi ed i programmi da attuare, indicare le priorità ed emanare le conseguenti direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; b) assegnare, a ciascun ufficio di livello dirigenziale generale, una quota-parte del bilancio dell'amministrazione, commisurata alle risorse finanziarie, riferibili ai procedimenti o subprocedimenti attribuiti alla responsabilità dell'ufficio, e agli oneri per il personale e per le risorse strumentali allo stesso assegnati.
Il comma 3 del medesimo art. 14 ha previsto, inoltre, che «gli atti di competenza dirigenziale non sono soggetti ad avocazione da parte del Ministro, se non per particolari motivi di necessità ed urgenza, specificamente indicati nel provvedimento di avocazione».
7.- Le innovazioni legislative introdotte negli anni 1997-1998 hanno, da un lato, completato, sul piano strutturale, il processo di contrattualizzazione del rapporto di impiego dei dirigenti, modificando rilevanti aspetti della previgente disciplina, in relazione anche alle modalità di svolgimento degli incarichi dirigenziali; dall'altro, hanno accentuato, sul piano funzionale, la distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestori.
In particolare, l'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), ha previsto che si dovesse «estendere il regime di diritto privato del rapporto di lavoro anche ai dirigenti generali ed equiparati delle amministrazioni pubbliche» (lettera a) e che il Governo dovesse attenersi «ai principi contenuti negli articoli 97 e 98 della Costituzione, ai criteri direttivi di cui all'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, a partire dal principio della separazione tra compiti e responsabilità di direzione politica e compiti e responsabilità di direzione delle amministrazioni».
In attuazione della predetta legge delega sono stati emanati i decreti legislativi 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e 29 ottobre 1998, n. 387 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80), che hanno modificato, in più parti, il d.lgs. n. 29 del 1993.
7.1.- Con i citati decreti delegati è stato esteso il regime della contrattualizzazione ai dirigenti generali, i quali, pertanto, non sono più inclusi nell'ambito del personale che è, invece, rimasto disciplinato, in deroga alla regola della privatizzazione, secondo il previgente regime di diritto pubblico (vedi il nuovo art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993).
La riforma del 1998 ha, inoltre, previsto «l'accesso alla qualifica di dirigente» esclusivamente a seguito di «concorso per esami» seguito dalla stipulazione del contratto di lavoro (art. 28), nonché l'iscrizione dei soggetti, in tal modo selezionati, nel «ruolo unico dei dirigenti» istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed articolato in due fasce (art. 23); ed è al predetto ruolo unico che ciascuna amministrazione statale avrebbe dovuto rivolgersi per il conferimento dei relativi incarichi, determinando così la costituzione del rapporto di ufficio.
In particolare, l'art. 19 del d.lgs. n. 29 del 1993, nel testo modificato dai citati decreti, ha previsto tre tipologie di funzioni dirigenziali, collocate in ordine decrescente di rilevanza e di maggiore coesione con l'organo politico.
Innanzitutto, sono stati previsti «gli incarichi di segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente»: si tratta degli incarichi dirigenziali "apicali", conferiti con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, ai dirigenti della prima fascia del ruolo unico (art. 19, comma 3).
Sono stati poi contemplati «gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale generale», attribuiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, ai dirigenti della «prima fascia del ruolo unico o, in misura non superiore ad un terzo, ai dirigenti del medesimo ruolo unico» ovvero, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso di specifiche qualità professionali (comma 4). Ed è su tale tipologia di incarichi che vertono le disposizioni censurate in questa sede.
Infine, sono stati previsti gli incarichi di direzione degli altri uffici di livello dirigenziale, conferiti «dal dirigente dell'ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio» (comma 5).
Gli stessi criteri di scelta dei soggetti cui conferire gli incarichi sono rimasti sostanzialmente immutati, anche in relazione alla vigenza del criterio della rotazione (art. 19, comma 1), con la puntualizzazione che non trova applicazione l'art. 2103 del codice civile.
Detto ciò, va sottolineato che per tutti i predetti incarichi, per espressa previsione contemplata al comma 2 del novellato art. 19, è stato previsto il conferimento «a tempo determinato», in tal modo introducendosi, a livello legislativo, il principio di temporaneità degli incarichi, aventi «durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni con facoltà di rinnovo». La stessa disposizione ha puntualizzato che tale durata dovesse essere definita contrattualmente unitamente all'oggetto e agli obiettivi da conseguire.
Quanto, poi, alla scadenza dell'incarico, si è stabilito, in mancanza di riconferma, il "collocamento in disponibilità" dell'interessato presso il ruolo unico. In particolare, secondo il comma 10 dello stesso art. 19, «i dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall'ordinamento».
È stata anche sancita la cessazione dell'incarico come misura conseguente all'accertamento di una responsabilità dirigenziale. Il successivo art. 21, prima delle modifiche apportate dalla legge n. 145 del 2002, ha, infatti, stabilito che «i risultati negativi dell'attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi» avrebbero potuto comportare «la revoca dell'incarico (...) e la destinazione ad altro incarico». Il comma 2 dello stesso art. 21 ha, altresì, previsto che «nel caso di grave inosservanza delle direttive impartite dall'organo competente o di ripetuta valutazione negativa (...), il dirigente, previa contestazione e contraddittorio, può essere escluso dal conferimento di ulteriori incarichi, di livello dirigenziale corrispondente a quello revocato, per un periodo non inferiore a due anni». Infine, quale terza tipologia di misura, si è disposto che «nei casi di maggiore gravità», riferiti alle fattispecie da ultimo menzionate, l'amministrazione avrebbe potuto recedere dallo stesso rapporto di lavoro, secondo le disposizioni del codice civile e dei contratti collettivi.
7.2.- Quanto al momento funzionale relativo alle competenze gestionali dei dirigenti ed al rapporto di essi con gli organi politici, deve sottolinearsi come i citati d.lgs. nn. 80 e 387 del 1998, modificando, in parte, anche gli artt. 3 e 14 del d.lgs. n. 29 del 1993, abbiano «accentuato il principio della distinzione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo degli organi di Governo e funzione di gestione e attuazione amministrativa dei dirigenti» (ordinanza n. 11 del 2002).
In particolare, l'art. 3, a differenza della previgente formulazione, contiene una elencazione puntuale degli atti di competenza degli organi di Governo, con attribuzione ai dirigenti di una competenza generale e residuale.
Il citato art. 14 ha, poi, chiaramente escluso che il Ministro possa «revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti», riconoscendo così esplicitamente che il rapporto tra politica e amministrazione non è più ricostruibile pienamente in termini di gerarchia, bensì di coordinamento funzionale e di collaborazione tra i due livelli.
8.- Il quadro normativo sin qui descritto - confluito, poi, nel d.lgs. n. 165 del 2001 - ha, in sostanza, delineato un modello articolato di regolamentazione della dirigenza.
In sintesi, può dirsi che, con la suddetta riforma del 1997-1998, sul piano strutturale, è stata completata l'attuazione del processo di contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti ed è stato definitivamente introdotto il principio della temporaneità degli incarichi connessi al rapporto di ufficio.
La disciplina legislativa, qui presa in esame, del lavoro dirigenziale - basato sul contratto di servizio su cui si innesta il predetto rapporto - ha, pertanto, determinato il definitivo passaggio da una concezione della dirigenza intesa come status, quale momento di sviluppo della carriera dei funzionari pubblici, ad una concezione della stessa dirigenza di tipo funzionale.
Sul piano delle competenze, il legislatore - abbandonando il modello incentrato esclusivamente sul principio della responsabilità ministeriale, che negava, di regola, attribuzioni autonome ed esterne agli organi burocratici - ha fatto perno sulla distinzione tra il potere di indirizzo politico-amministrativo e l'attività gestionale svolta dai dirigenti. Tale netta distinzione ha, da un lato, ampliato le competenze dirigenziali, l'esercizio delle quali deve essere valutato tenendo conto, in particolare, dei risultati «dell'attività amministrativa e della gestione» (art. 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante «Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59»); dall'altro lato e conseguentemente, ha comportato un maggiore rigore nell'accertamento della responsabilità dei dirigenti stessi (sentenza n. 193 del 2002), che presuppone un efficace sistema valutativo in relazione agli obiettivi programmati.
Analizzando i profili di possibile interferenza tra l'aspetto della distinzione funzionale dei compiti e quello strutturale relativo alla disciplina del rapporto, questa Corte ha già avuto modo di affermare - sia pure con riferimento ai dirigenti non generali, ma con enunciazioni estensibili anche a quelli di livello immediatamente superiore - che la prevista contrattualizzazione della dirigenza non implica che la pubblica amministrazione abbia la possibilità di recedere liberamente dal rapporto stesso (sentenza n. 313 del 1996). Se così fosse, è evidente, infatti, che si verrebbe ad instaurare uno stretto legame fiduciario tra le parti, che non consentirebbe ai dirigenti generali di svolgere in modo autonomo e imparziale la propria attività gestoria.
Di qui la logica conseguenza per la quale anche il rapporto di ufficio, sempre sul piano strutturale, pur se caratterizzato dalla temporaneità dell'incarico, debba essere connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongano che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione. Ciò al fine di consentire che il dirigente generale possa espletare la propria attività - nel corso e nei limiti della durata predeterminata dell'incarico - in conformità ai principi di imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.). In tale prospettiva, è, dunque, indispensabile, come questa Corte ha già avuto modo di affermare (sentenza n. 193 del 2002 e ordinanza n. 11 del 2002), che siano previste adeguate garanzie procedimentali nella valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive ministeriali finalizzate alla adozione di un eventuale provvedimento di revoca dell'incarico per accertata responsabilità dirigenziale.
9.- In questo contesto si colloca la legge n. 145 del 2002, contenente le disposizioni impugnate.
Tale legge, per quanto attiene al rapporto di servizio, ha ripristinato l'accesso alla qualifica mediante concorso per esame e corso-concorso selettivo di formazione ed ha abolito il ruolo unico, prevedendo il ruolo dei dirigenti per ciascuna amministrazione statale.
Con riferimento al rapporto di ufficio, l'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, come innovato dalla citata legge n. 145 del 2002, ha disposto, per i profili relativi ai criteri di conferimento dell'incarico, che si debba tenere conto, «in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi fissati nella direttiva annuale e negli altri atti di indirizzo del Ministro» (comma 1); è stato, inoltre, eliminato il riferimento, contenuto nella precedente formulazione della stessa disposizione, all'applicazione «di norma» del «criterio della rotazione degli incarichi».
Inoltre, lo stesso art. 19, al comma 2, prevede che il «provvedimento di conferimento dell'incarico», e non il relativo contratto, individui «l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell'incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può eccedere», per gli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale, che sono quelli che rilevano in questa sede, «il termine di tre anni»; alla fase di definizione consensuale rimane affidata unicamente la determinazione del corrispondente trattamento economico.
Per quanto attiene ai criteri di accertamento della responsabilità dirigenziale e alle consequenziali misure adottabili, la nuova versione dell'art. 21 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che «il mancato raggiungimento degli obiettivi ovvero l'inosservanza delle direttive» - valutati con i sistemi e le garanzie di cui al citato art. 5 del d.lgs. n. 286 del 1999 - comportano «l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale». La medesima disposizione prevede che «in relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può, inoltre, revocare l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all'art. 23, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo».
9.1.- È, dunque, sulla base delle esposte considerazioni che emerge la fondatezza della censura con la quale i rimettenti hanno dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, nella parte in cui si prevede che gli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale «cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore» della legge stessa.
Al riguardo va, innanzitutto, precisato che il citato comma 7 prevede due diversi meccanismi transitori di incidenza sul rapporto di ufficio, in corso alla data di entrata in vigore della legge stessa, a seconda che vengano in rilievo incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale o non generale.
In relazione a questi ultimi, non oggetto di contestazione, la norma prescrive che gli stessi possono essere sottoposti, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della predetta legge, ad un giudizio di revisione e ridistribuzione «secondo il criterio della rotazione», con la specificazione che «decorso tale termine, gli incarichi si intendono confermati, ove nessun provvedimento sia stato adottato».
Le censure dei giudici rimettenti si incentrano, come si è precisato, esclusivamente sull'altra parte del medesimo comma 7, il quale, in relazione agli «incarichi di funzione dirigenziale di livello generale», stabilisce che gli stessi cessano automaticamente il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della legge.
Deve, dunque, essere ribadito, ai fini della delimitazione dell'ambito applicativo della normativa impugnata, che la questione proposta non riguarda la posizione dei dirigenti ai quali siano stati conferiti incarichi "apicali", vale a dire quelli di maggiore coesione con gli organi politici (segretario generale, capo dipartimento e altri equivalenti).
Le modalità di cessazione di quest'ultimi incarichi sono, infatti, contenute nel comma 8 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, che è stato anch'esso oggetto di modifiche da parte della predetta legge n. 145 del 2002. La nuova disposizione, con previsione a regime, stabilisce che, tra l'altro, i suddetti incarichi «cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo».
9.2.- Orbene, la norma impugnata - prevedendo un meccanismo (cosiddetto spoils system una tantum) di cessazione automatica, ex lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali di livello generale al momento dello spirare del termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge in esame - si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione.
La suddetta disposizione, così formulata, infatti - determinando una interruzione, appunto, automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito - viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi costituzionali e, in particolare, il principio di continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione stessa. Le recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita. È evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione exlege del rapporto in corso impedisce che l'attività del dirigente possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato.
A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all'esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato (sentenza n. 193 del 2002).
Deve, pertanto, ritenersi necessario che - alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale prima richiamata - sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato.
L'esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell'attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell'azione amministrativa. Precetto, questo, che è alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra l'azione di governo - che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al «servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento (in questo senso, sia pure con riferimento ad un ambito di disciplina diverso da quello in esame, vedi sentenza n. 453 del 1990, nonché sentenza n. 333 del 1993).
Né può ritenersi, come sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, che la norma in esame, data la sua natura transitoria, rinvenga la propria giustificazione nell'esigenza di consentire l'attuazione della riforma recata dalla legge n. 145 del 2002 per il tramite di un equilibrato passaggio da un sistema all'altro.
Tale legge, come è emerso dall'analisi in precedenza svolta, pur apportando modifiche alla previgente disciplina, ne ha mantenuto sostanzialmente fermo l'impianto complessivo che si regge, nei suoi aspetti qualificanti, sulla scelta dei dirigenti guidata da criteri oggettivi, sulla temporaneità dell'incarico conferito, nonché su meccanismi di revoca dell'incarico stesso in presenza di peculiari profili di responsabilità dirigenziali. Ciò rende evidente come la disposizione censurata - a differenza di quanto affermato da questa Corte, in una diversa fattispecie, con la sentenza n. 233 del 2006, in relazione ad una norma concernente la dirigenza regionale (art. 2, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27) dettata per «rendere immediatamente operativa la nuova disciplina» - non assolva ad alcuna funzione di disciplina transitoria volta a consentire l'attuazione di un innovativo sistema della dirigenza statale e dei rapporti di questa con gli organi politici e, dunque, ad agevolare un graduale ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento delle funzioni della dirigenza medesima.
La scelta del legislatore, pertanto, all'esito di un giudizio complessivo di bilanciamento dei valori, non può essere giustificata dalla esigenza di permettere l'applicazione immediata delle norme sulla dirigenza nelle parti modificate dalla legge n. 145 del 2002, tanto più tenendo conto che la natura provvedimentale dell'atto legislativo impone, sotto il profilo della non arbitrarietà e della ragionevolezza delle scelte, un sindacato ancora più rigoroso (vedi, tra le altre, sentenza n. 153 del 1997). Del resto, se il fine perseguito fosse stato effettivamente quello di consentire l'avvio della riforma attuata dalla predetta legge, da un lato, non si spiegherebbe perché il legislatore abbia imposto la cessazione automatica ex lege ed una tantum dei soli incarichi dirigenziali di livello generale e non anche degli altri incarichi per i quali è previsto, come si è precisato, un diverso meccanismo di valutazione di quelli in corso alla data di entrata in vigore della legge medesima; dall'altro, non troverebbe, allo stesso modo, una sua giustificazione l'adozione di una misura revocatoria ex lege non proporzionata all'obiettivo che si intendeva perseguire.
La stessa inesistenza di un termine minimo di durata dell'incarico dirigenziale, ancorché la relativa disposizione - sotto questo aspetto - non formi oggetto dell'odierno scrutinio di costituzionalità per le ragioni precedentemente esposte, è indice di una possibile precarizzazione della funzione dirigenziale, che si presenta (quando il termine sia eccessivamente breve) difficilmente compatibile con un adeguato sistema di garanzie per il dirigente che sia idoneo ad assicurare un imparziale, efficiente ed efficace svolgimento dell'azione amministrativa.
E non è senza significato, che, successivamente, con l'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005, il termine minimo di durata dell'incarico sia stato reintrodotto.
9.3.- Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 per contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella parte in cui dispone che «i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione».
Restano assorbite le altre censure prospettate dai rimettenti.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), nella parte in cui dispone che «i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione»;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, lettera b), e 7 della predetta legge n. 145 del 2002, sollevate dal Tribunale di Roma con le ordinanze r.o. numeri 97, 107 e 159 del 2006, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 33, 35, 36, 41, 70, 97, 98 e 113 della Costituzione;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della predetta legge n. 145 del 2002, sollevate dal Tribunale di Roma con le ordinanze r.o. numeri 38, 157, 158 e 547 del 2006, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 70, 97, 98 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2007.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 23 MAR. 2007.





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