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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
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La disciplina dei provvedimenti di convalida sanatoria e ratifica

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Gli atti illegittimi della PA, in via di autotutela, possono formare l'oggetto di atti di ritiro ovvero possono essere confermati e sanati mediante atti di convalescenza (convalida, ratifica, sanatoria) o per effetto del generale principio di conservazione che si estrinseca nella consolidazione dell'atto per effetto della sua inoppugnabilità, nell'acquiescenza del privato agli effetti dell'attività amministrativa illegittima nonchè nella conversione dell'atto amministrativo illegittimo (al principio della conversione va ricondotta anche la conferma - propria e impropria - dell'atto amministrativo legittimo).

La convalida è l'atto con il quale la PA sana i vizi relativi ad un precedente atto amministrativo illegittimo. L'art. 21 nonies della L. n. 241/1990 prevede, in via generale, la convalida stabilendo che essa possa sempre essere adottata dalla Pa in alternativa all'annullamento delll'atto illegittimo, allorchè sussista un interesse alla conservazione dell'atto ed entro un termine ragionevole. L'atto di convalida deve menzionare l'atto da convalidare, il vizio da cui è affetto l'atto e la volontà di convalidarlo sanando il vizio indicato (ad esempio integrando la motivazione, eliminando clausole invalidanti ecc. ecc.).

La convalida deve avere ad oggetto atti annullabili che non siano stati ancora annullati e relativamente ai quali l'autorità che abbia emanato l'atto da convalidare sia dotata ancora del relativo potere.

La convalida produce effetti retroattivi anche se, per consolidata giurisprudenza, i suoi effetti non possono giungere a comprimere diritti precedentemente illegittimamente incisi (si veda Cds Ad. Plenaria n. 6 del 26 agosto 1991). In caso di pendenza di processo amministrativo impugnatorio, la giurisprudenza non ritiene ammissibile la convalida attesa la, altrimenti inevitabile, frustrazione dell'effettività del rimedio giurisdizionale.

La ratifica è l'atto con il quale l'autorità astrattamente competente conferma l'atto (e i relativi effetti) adottato da autorità incompetente dello stesso ramo. A differenza della convalida, la ratifica attiene solo al vizio dell'incompetenza ed è un potere che possiede solo un organo diverso da quello che ha posto in essere l'atto da ratificare.

La sanatoria è l'atto con il quale l'atto originariamente privo di requisiti o presupposti di legittimità, viene munito, ex post, di tali requisiti. La sanatoria si identifica, dunque, con l'atto che, nel singolo caso, è stato omesso; si può, dunque, trattare di proposte, approvazioni, autorizzazioni o accertamenti tecnici.

Il principio di conservazione dell'atto amministrativo è di matrice civilistica e si estende anche al diritto amministrativo, esprimendo la preferenza accordata dall'ordinamento, tra le varie opzioni ermeneutiche e pratiche possibili, all'opzione per la quale l'atto produca effetti giuridici piuttosto che non produrne alcuno.

Espressione del principio di conservazione dell'atto amministrativo è la consolidazione che si verifica allorchè, per il decorso del termine di decadenza per l'impugnativa, l'atto amministrativo annullabile non possa più formare oggetto d'annullamento.

L'acquiescenza, invece, è una causa di conservazione dell'atto riferita al contegno soggettivo del destinatario dell'atto stesso.

Essa si verifica allorchè il destinatario dell'atto, pur consapevole del vizio che inficia l'atto, vi dà spontaneamente attuazione dimostrando, con ciò, di non volerlo impugnare accettandone gli effetti.

La conversione dell'atto invalido (annullabile e nullo) consiste nella trasformazione dell'atto medesimo in un atto diverso del quale possieda i requisiti di sostanza e di forma.

Nell'ambito della conservazione dell'atto amministrativo vanno, poi, ricondotte le fattispecie della conferma propria ed impropria che riguardano, però, atti amministrativi legittimi.

Con la conferma propria, la Pa, a seguito di autonomo procedimento, conferma gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo. La conferma impropria (atto meramente confermativo) si distingue da quella propria in quanto l'atto con effetti confermativi non origina da un autonomo procedimento. 

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