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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
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Il controllo amministrativo: controllo sugli atti e controllo sugli organi

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Il controllo amministrativo indica l'attività di riesame in ordine agli atti o alla complessiva attività degli organi di amministrazione attiva.

Ove il controllo amministrativo abbia ad oggetto singoli provvedimenti o singoli atti della PA si parlerà di controllo sugli atti, ove abbia ad oggetto l'attività della PA si parlerà, invece, di controllo sui soggetti o sugli organi (o anche di controllo di gestione o sulla gestione).

Sotto il profilo classificatorio, il controllo amministrativo sugli atti può essere preventivo, successivo o sostitutivo; si può trattare, poi, di un controllo solo di legittimità o anche di merito.

I controlli amministrativi preventivi hanno ad oggetto atti amministrativi non ancora efficaci e ne condizionano il dispiegamento degli effetti giuridici. In tale prospettiva il controllo amministrativo non incide sulla validità dell'atto ma sulla sua efficacia e gli effetti dell'atto di controllo retroagiscono sino al momento dell'adozione dell'atto d'amministrazione attiva. I controlli preventivi di legittimità (visti, assensi, autorizzazioni), così come quelli anche di merito (approvazioni autorizzazioni) possono ulteriormente distinguersi in controlli antecedenti o susseguenti a seconda che abbiano ad oggetto un atto amministrativo perfetto o non ancora perfetto.

I controlli amministrativi successivi hanno ad oggetto atti perfetti ed efficaci e, in caso di esito negativo del controllo di legittimità, conducono all'annullamento dell'atto con conseguente rimozione, ab origine, degli effetti degli atti annullati.

Il tertium genus del controllo amministrativo è costituito dal controllo sostitutivo che si verifica in caso di inerzia dell'organo controllato ed ove l'organo di controllo, in posizione di supremazia gerarchica s'ingerisca, in chiave sostitutiva, nell'esercizio del potere di competenza dell'organo controllato e con l'adozione dell'atto omesso.

Come già premesso il cotrollo amministrativo può essere solo di legittimità ed allora si incentrerà esclusivamente sui profili della competenza, della violazione di legge e dell'eccesso di potere dell'atto oppure potrà attenere anche al merito dell'attività amministrativa ed allora avrà ad oggetto anche i profili della convenienza dell'azione amministrativa e della conformità degli strumenti utilizzati rispetto al fine cui deve tendere l'azione amministrativa medesima.

Gli atti di controllo sono atti amministrativi definitivi che non possono essere revocati; essi, tuttavia, possono formare oggetto d'impugnativa giudiziale autonoma in caso di controllo amministrativo negativo vincolante mentre, in ipotesi di controllo positivo, l'impugnativa riguarderà l'atto controllato.

Con riferimento all'atto di controllo negativo, problematiche processuali si pongono con riferimento alla posizione dell'organo controllato autore dell'atto. In particolare, si pone la questione se tale organo sia da considerarsi controinteressato nel ricorso promosso dal privato avverso l'atto negativo di controllo e se possa impugnare la pronuncia giurisdizionale che tale controllo negativo abbia annullato. La giurisprudenza amministrativa ha risposto negativamente ad entrambi i quesiti, sul rilievo del difetto d'interesse da parte dell'organo controllato che potrebbe, in via di autotutela, procedere a revocare l'atto che abbia formato oggetto dell'atto di controllo negativo annullato.  Sempre con riferimento agli atti di controllo negativo, si è posta la questione se il loro annullamento determini la riespansione del potere di controllo o se esso debba ritenersi definitivamente consumato. Al riguardo, in giurisprudenza, prevale la seconda delle due tesi ma residua un orientamento favorevole alla prima. Tuttavia, vi è opinione concorde nell'escludere la possibilità di un nuovo esercizio del potere di controllo ove esso sia sottoposto ad un termine perentorio già interamente decorso e l'annullamento dell'atto di controllo negativo sia conseguito proprio all'esercizio del potere di controllo fuori termine; parallelamente sussiste opinione comune di ammettere il riesercizio del potere di controllo ove il termine non sia ancora decorso dopo l'annullamento del primo.

Legittimati all'impugnazione dell'atto di controllo negativo sono i terzi che abbiano interesse all'adozione dell'atto sottoposto a controllo nonchè l'organo controllato ove si tratti di controllo eteronomo, di controllo, cioè, esercitato da amministrazione o ente pubblico diverso rispetto all'ammministrazione o l'ente da cui l'atto promana.

Con riferimento agli atti di controllo positivi, come detto, essi non sono autonomamente impugnabili. Si pongono, tuttavia, questioni in ordine all'individuazione del dies a quo per l'impugnativa dell'atto controllato. In caso di atti di controllo preventivi condizionanti l'efficacia dell'atto controllato, infatti, la decorrenza dell'impugnativa viene fissata in concomitanza con l'adozione (o secondo altra tesi) con la conoscenza dell'atto di controllo. In caso di atti di controllo successivi, invece, l'atto controllato è già perfetto ed efficacia, sicchè è con riferimento ad esso che decorre il termine d'impugnativa. 

Il diniego di visto della Corte dei Conti, poi, non è mai impugnabile stante la natura di magistratura e non di amministrazione della Corte stessa ed in considerazione dell'assenza del profilo dell'immediata lesività di tale diniego.

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