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Cons. Stato Sez. IV n. 4813/ 2003 e Cons. Stato Sez. IV n. 6237/2000 su dichiarazione di P U

Cons. Stato Sez. IV del 25 agosto 2003 n. 4813


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede  giurisdizionale  (Sezione  Quarta)  ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al NRG 10184 dell'anno 1999  proposto da CARINI LAURA, CARINI ROBERTO,  CARINI  ROLANDO,  CARINI  CRISTINA, ARCARI RENATA vedova  CARINI,  tutti  rappresentati  e  difesi  dagli avvocati Mario Teodoro  Bassani,  Guido  Alberto  Inzaghi  ed  Enrico Romanelli, con i quali sono elettivamente domiciliati  in  Roma,  via Cosseria n. 5;

contro

COMUNE DI CASTIGLIONE  DELLA  PESCAIA,  in  persona  del  sindaco  in carica, rappresentato e difeso dall'avv. N. Tamburro, con in quale  è elettivamente domiciliato in Roma, via Tagliamento n. 55  (presso  lo studio dell'avv. N. Di Pierro);

e nei confronti di

REGIONE TOSCANA, in persona del Presidente  della  giunta  regionale,
non costituita in giudizio;

per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della  Toscana, sez. III, n. 364 del 7 novembre 1998;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del  Comune  di  Castiglione della Pescaia;  
Viste le memorie prodotte dalle parte  a  sostegno  delle  rispettive tesi difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del  17  giugno  2003  il  consigliere Carlo Saltelli;                                                     
Uditi gli avvocati Pafundi, su  delega  dell'avv.  Romanelli  per  la parte appellante e l'avvocato Tamburro per il Comune  di  Castiglione della Pescaia;                                                      
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 1° febbraio 1995 i signori Laura, Roberto, Rolando e Cristina Carini, nonché Renata Arcari, vedova Carini, nella asserita qualità di proprietari nel territorio del Comune di Castiglione della Pescaia di un'area catastalmente individuata in parte del foglio 103, particelle 1159 e 1161, partita 9759, estesa circa 17.400 metri quadrati, chiedevano al Tribunale amministrativo regionale della Toscana l'annullamento degli atti della serie procedimentale relativa alla realizzazione sulla predetta area di loro proprietà di una causa di riposo, ed in particolare: a) del decreto sindacale di occupazione d'urgenza n. 241 del 2 dicembre 1994, con relativo avviso di immissione in possesso e conseguente verbale; b) della delibera consiliare n. 323 del 16 giugno 1988, avente ad oggetto "Progetti di residenza sociale protetta ed assistita - diurno; approvazione progetto"; c) della delibera consiliare n. 552 del 13 settembre 1988, avente ad oggetto "Modificazione e indegrazione delib. C.C. n. 323 del 16/6/88 - Approvazione progetto residenza sociale protetta e assistita - diurno nel Capoluogo"; d) della delibera della Giunta regionale della Toscana n. 5780 del 2 luglio 1990, di approvazione della variante al piano regolatore generale; e) della delibera consiliare n. 29 del 10 giugno 1992, avente ad oggetto "approvazione 1° stralcio progetto residenza sociale assistenziale"; f) della delibera di Giunta municipale n. 609 del 31 dicembre 1993, avente ad oggetto "Progetto 1° stralcio residenza sanitaria assistenziale - riconferma dichiarazione di pubblica utilità"; g) della delibera di Giunta municipale n. 1035 del 19 ottobre 1994, avente ad oggetto "Costruzione residenza sociale assistenziale - Pronuncia occupazione temporanea d'urgenza".
Dopo aver evidenziato, per un verso, che l'area in questione aveva un particolare pregio ambientale e archeologico, insistendovi resti di un acquedotto romano e di una piccola casa romana con pozzo, e, per altro verso, che l'amministrazione comunale di Castiglione della Pescaia aveva già espropriato un'altra area di loro proprietà per la realizzazione di un intervento ai sensi di edilizia economica e popolare ex lege n. 167/1962, di un insediamento produttivo e di un'autorimessa per servizi pubblici, senza tuttavia emettere il consequenziale decreto di esproprio e senza determinare la dovuta indennità, essi censuravano gli impugnati provvedimenti alla stregua di dieci motivi, lamentando, sostanzialmente, violazione dell'art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di comparazione degli interessi implicati nel procedimento, ingiustizia manifesta, sviamento di potere, violazione della legge 1 giugno 1939, n. 1089, della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e della legge 27 giugno 198585, n. 431, quanto ai provvedimenti di approvazione del progetto per la realizzazione della predetta casa di cura; violazione e falsa applicazione dell'art. 1 legge 3.1.78 n. 1, eccesso di potere per violazione del procedimento, difetto di motivazione, incompetenza della Giunta Municipale, violazione di legge, contraddittorietà, illogicità, difetto di motivazione, nonché violazione dell'art. 13 legge 25 giugno 1865, n. 2359; eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità, difetto di istruttoria, nei confronti dei provvedimenti di riapprovazione del progetto iniziale dell'opera in questione e conferma della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, peraltro mai iniziati nei termini appositamente stabiliti; violazione dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990 n. 142, carenza di motivazione, incompetenza del sindaco, irritualità della notifica ed illegittimità derivata, in relazione del decreto di occupazione d'urgenza.
L'adito Tribunale, nella resistenza dell'intimato Comune di Castiglione della Pescaia, con la sentenza n. 364 del 7 novembre 1998, sez. III, respingeva il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi di censura sollevati.
Con atto di appello notificato il 22 novembre 1999 i predetti signori Laura, Roberto, Rolando e Cristina Carini, nonché Renata Arcari, vedova Carini, hanno chiesto la riforma della prefata sentenza, lamentandone l'erroneità e l'ingiustizia, riproponendone all'uopo tutti i motivi di censura sollevati in primo grado, erroneamente respinti, ad avviso dei citati appellanti, con motivazione superficiale e approssimativa, frutto della omessa necessaria ponderazione dei fatti e del materiale probatorio in atti.
Anche nel giudizio di appello si è costituito il Comune di Castiglione della Pescaia, che ha chiesto il rigetto dell'avverso appello, in quanto inammissibile ed infondato.
Con apposite memorie entrambe le parti hanno quindi diffusamente illustrato le rispettive difese.

DIRITTO

I. E' controversa la legittimità degli atti relativi alla serie procedimentale attraverso cui il Comune di Castiglione della Pescaia ha approvato un progetto per la realizzazione di una casa di riposo sull'area catastalmente individuata in parte del foglio 103, particelle 1159 e 1161, partita 9759, per un'estensione di circa 17.400 metri quadrati, dichiarandone la pubblica utilità, nonché urgenza ed indifferibilità ed urgenza dei lavori e disponendo, quindi, la relativa occupazione d'urgenza.
I signori Laura, Roberto, Rolando e Cristina Carini, nonché Renata Arcari, vedova Carini, nella asserita qualità di proprietari della predetta area, chiedono la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sez. III, n. 364 del 7 novembre 1998, che, inopinatamente ed erroneamente, a loro avviso, ha ritenuto la legittimità degli atti impugnati e cioè: a) decreto sindacale di occupazione d'urgenza n. 241 del 2 dicembre 1994, con relativo avviso di immissione in possesso e conseguente verbale; b) delibera consiliare n. 323 del 16 giugno 1988, avente ad oggetto "Progetti di residenza sociale protetta ed assistita - diurno; approvazione progetto"; c) delibera consiliare n. 552 del 13 settembre 1988, avente ad oggetto "Modificazione e integrazione delib. C.C. n. 323 del 16/6/88 - Approvazione progetto residenza sociale protetta e assistita - diurno nel Capoluogo"; d)delibera della Giunta regionale della Toscana n. 5780 del 2 luglio 1990, di approvazione della variante al piano regolatore generale; e) delibera consiliare n. 29 del 10 giugno 1992, avente ad oggetto "approvazione 1° stralcio progetto residenza sociale assistenziale"; f) delibera di Giunta municipale n. 609 del 31 dicembre 1993, avente ad oggetto "Progetto 1° stralcio residenza sanitaria assistenziale - riconferma dichiarazione di pubblica utilità"; g) delibera di Giunta municipale n. 1035 del 19 ottobre 1994, avente ad oggetto "Costruzione residenza sociale assistenziale - Pronuncia occupazione temporanea d'urgenza"; in quanto esenti dai vizi lamentati.
A sostegno dell'impugnazione sono stati riproposti tutti i motivi di censura sollevati in primo grado, che, secondo gli appellanti, non sarebbe stati valutati e sarebbero stati erroneamente respinti con motivazione approssimativa e frettolosa.
Resiste al gravame il Comune di Castiglione della Pescaia, deducendone l'inammissibilità e l'infondatezza.
II. La Sezione ritiene che possa prescindersi dall'esame dell'eccezione preliminare, sollevata dall'Amministrazione comunale di Castiglione della Pescaia circa l'inammissibilità dell'appello in questione per la violazione dell'articolo 19, comma 3, del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazione nella legge 23 maggio 1997, n. 135, stante l'infondatezza di tutti i motivi di appello.
II.1. Con il primo motivo di gravame gli appellanti hanno riproposto il primo motivo di censura svolto in primo grado, con il quale aveva denunciato "Violazione art. 1 legge 3/1/78 n. 1", asserendo che non era stati giammai loro notificati i provvedimenti di approvazione del progetto della casa di riposo, costituenti variante al vigente piano regolatore generale; inoltre, non era stata neppure determinata l'indennità di esproprio loro dovuta; hanno aggiunto col gravame in esame che i primi giudici, travisando l'esatta portata della censura, relativa in effetti alla violazione delle garanzie partecipative, avrebbero ritenuto erroneamente sufficiente a tal fine la notifica degli atti, intervenuta solo nel 1995 e cioè successivamente all'adozione degli atti impugnati.
La tesi non merita accoglimento.
Anche a prescindere dalla considerazione che giammai nel motivo di primo grado, criticamente rubricato semplicemente come "violazione dell'art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1" era stata prospettata in realtà la violazione delle garanzie partecipative, puntualizzata solo in appello, la Sezione rileva che, com'è stato più volte affermato dalla giurisprudenza di questo consesso, quando la dichiarazione di pubblica utilità di un'opera avviene ai sensi dell'articolo 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, le formalità previste dagli articoli 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (deposito degli atti presso la segreteria del comune, notifica dell'avvenuto deposito ai proprietari) sono differite ad un momento successivo e valgono in vista dell'adozione dell'atto di espropriazione (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 28 gennaio 2002, n. 452); d'altra parte è stato altresì precisato che la legge 7 agosto 1990, n, 241 (invocata genericamente dagli appellanti, senza neppure considerare che essa non era stata neppure approvata al momento dell'emanazione della delibera consiliare n. 323 del 16 giugno 1988 di approvazione del progetto originario della casa di riposo e della successiva delibera consiliare n. 552 del 13 settembre 1988, comportante modificazioni ed integrazioni al progetto originario), essendo legge generale "sul procedimento" e non "del procedimento non implica l'applicazione della sua propria disciplina ai procedimenti speciali o già normati, ma orienta all'applicazione analogica di una disciplina specifica, con la conseguenza che essa non trova applicazione proprio laddove la specifica normativa di settore, come nel caso previsto dalla legge 3 gennaio 1978, n. 1, già prevede forme sufficienti di garanzie di partecipazione agli articoli 10 e 11 della ricordata legge 22 ottobre 1971, n. 865 (C.d.S., sez. IV, 23 novembre 2000, n. 6237; 2 febbraio 1998, n. 147).
Correttamente, pertanto, i primi giudici hanno ritenuto infondato la censura prospettata dai ricorrenti in primo grado, essendo state adempiute le formalità garantistiche sopra ricordate, con la notifica degli atti, legittimamente avvenuta, pur dopo la delibera recante approvazione del progetto di opera pubblica comportante dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, ma prima del decreto di espropriazione (emanato con atto n. 516 del 18 dicembre 1999, come si ricava dalla memoria degli appellanti depositata il 23 maggio 2003.
Né d'altra parte la mancata indicazione nell'atto di approvazione di un progetto di opera pubblica, recante la implicita dichiarazione di pubblica utilità dell'opera stessa, nonché di indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, della indennità di occupazione dei fondi necessari alla predetta realizzazione dell'opera costituisce vizio di legittimità dell'atto stesso: è sufficiente al riguardo rilevare la completa autonomia del decreto di occupazione d'urgenza (rispondente, com'è noto, all'esigenza di accelerare la realizzazione dell'opera pubblica, consentendo l'utilizzazione del bene privato prima del suo trasferimento coattivo alla pubblica amministrazione, così Cass., sez., I , 8 giugno 2001, n. 7775), rispetto al procedimento dichiarativo, anche implicitamente, della pubblica utilità, finalizzato ad imprimere al bene privato la specifica qualitas che lo destina all'utilità pubblica e ne consente l'espropriazione.
II.2. Possono essere trattati congiuntamente il secondo ed il terzo motivo di gravame, con il quale sono stati riproposti gli analoghi motivi di censura sollevati in primo grado.
Con essi, lamentando "Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di comparazione degli interessi implicati nel procedimento, ingiustizia manifesta, sviamento di potere", nonché "Violazione legge 1.6.39 n. 1089, legge 29.6.39 n. 1497, legge 27.6.85, n. 431", gli appellanti hanno dedotto che i primi giudici avrebbero inopinatamente valutato con estrema superficialità la contestata carenza istruttoria, risultante non solo dall'omessa considerazione dell'importanza ambientale e archeologica del sito prescelto per la realizzazione della predetta casa di riposo (ingiustificatamente sovradimensionato), dell'interclusione al loro fondo che ne sarebbe derivata, senza neppure verificare la possibilità di utilizzare, quale casa di riposo, l'esistente edificio scolastico, non più attivo, ma anche dalla omessa richiesta dei necessari permessi e nulla osta.
Anche tali doglianze sono infondate.
La scelta delle aree da espropriare ai fini della realizzazione di un'opera pubblica costituisce espressione di un ampio potere discrezionale proprio della Pubblica Amministrazione, che impinge nel merito dell'azione amministrativa e che, come tale, si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non si tratti di una scelta ictu oculi irragionevole, illogica, arbitraria ovvero affetta da travisamento di fatto C.d.S., sez. IV, 14 luglio 1997, n. 715), circostanze che non emergono nel caso di specie; pertanto anche la, invero generica (e non provata), contestazione circa l'asserito sovradimensionamento dell'area occorrente ovvero circa la mancata verifica dell'utilizzazione di altra struttura già esistente (edificio scolastico non più attivo), non possono trovare alcuna utile considerazione, neppure sotto il profilo dell'eccesso di potere, essendo inibita ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione degli interessi in conflitto alla valutazione già operata dall'Amministrazione (C.d.S., sez. IV, 3 novembre 1999, n. 1654).
Mere affermazioni, prive di qualsiasi riscontro probatorio, sono rimaste quelle relative all'asserita interclusione del fondo in conseguenza della realizzazione dell'opera in argomento.
Quanto poi alla questione relativa ai valori ambientali e archeologici del sito prescelto dall'Amministrazione, i primi giudici, dopo aver evidenziato che non erano stati neppure indicati i provvedimenti di vincolo sussistenti nell'area, hanno correttamente dato atto che nella delibera consiliare n. 323 del 16 giugno 1988 era ricordato l'intervenuto parere favorevole della Commissione Beni Ambientali, così come previsto dalla vigente normativa: tale puntuale riscontro è stato genericamente impugnato dagli appellanti, senza svolgervi, come sarebbe stato necessario, alcuna eccezione finalizzato ad inficiarlo.
Pertanto le doglianze devono essere respinte, atteso che gli appellanti, neppure in sede di gravame, hanno chiarito quali sarebbero gli specifici provvedimenti, comportanti vincoli ambientali o archeologici, dei quali l'Amministrazione comunale non avrebbe tenuto conto.
II.3. Ad avviso della Sezione, stante la loro evidente connessione, devono essere trattati congiuntamente anche il quarto ed il quinto motivo di appello, con i quali riproponendo i corrispondenti motivi del ricorso di primo grado, gli appellanti si lamentano del fatto che i primi giudici avrebbero erroneamente ritenuto legittimi gli atti di riapprovazione dei lavori e di avvio dei relativi lavori, del tutto privi di idonea motivazione, emanati peraltro dalla Giunta municipale invece che dal Consiglio comunale, che aveva adottato l'originario atto di approvazione del progetto e di avvio dei lavori.
Anche tali censure sono destituite di fondamento, come puntualmente ritenuto dai primi giudici.
Giova al riguardo rammentare che non è minimamente revocabile in dubbio che la pubblica amministrazione possa effettivamente reiterare la dichiarazione di pubblica utilità, eventualmente scaduta, purchè ciò avvenga, come ha precisato la giurisprudenza, mediante una sostanziale rinnovazione del procedimento che dia atto con adeguata motivazione delle persistenti ragioni di pubblica utilità che giustificano la realizzazione dell'opera, in relazione all'attuale assetto dei luoghi e agli eventuali mutamenti sopravvenuti alla originaria dichiarazione di pubblica utilità, poi decaduta (C.d.S., sez. IV, 22 marzo 2001, n. 1683); è stato altresì ritenuto che, in caso di scadenza del termine per l'espropriazione, è consentita la riapprovazione del progetto della stessa opera pubblica a condizione che siano indicati gli eventuali motivi di forza maggiore che abbiano impedito il regolare compimento del procedimento espropriativi e che sia eseguita una nuova valutazione dell'attualità e della concretezza dell'interesse pubblico a realizzarla, in base ai principi di legalità, buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (C.d.S., sez. VI, 11 settembre 2001, n. 4695).
Sul punto solo genericamente gli appellanti hanno dedotto l'erroneità della pronuncia dei primi giudici, che invece ha fatto puntuale applicazione del ricordato indirizzo giurisprudenziale.
Invero, la delibera della Giunta Municipale n. 609 del 31 dicembre 1993 ha effettivamente riapprovato il progetto del I° stralcio dei lavori relativi alla realizzazione della casa di riposo, dopo aver espressamente precisato che i termini già fissati nella delibera consiliare n. 29 del 10 giugno 1992 (recante proprio l'approvazione del primo stralcio dei lavori in questione) erano scaduti, non già per questioni attinenti alla mancanza di copertura finanziaria, come addotto dagli appellanti, bensì per le difficoltà relative all'esatta destinazione dell'opera da realizzare, da residenza sociale protetta e assistita diurno (R.S.P.A.D.) a residenza sociale assistenziale (R.S.A.).
Pertanto non sussiste l'assoluta carenza di motivazione, così come prospettata dagli appellanti.
Infatti, come risulta dalla documentazione versata in atti sin dal primo grado di giudizio dall'intimata amministrazione comunale, ed in particolare dalla relazione allegata alla delibera consiliare n. 29 del 10 giugno 1992, l'originario progetto di realizzazione di una residenza sociale protetta e assistita - diurno (approvato con delibera consiliare n. 323 del 16 giugno 1988), per 48 posti tra autosufficienti ed inabili (specificati, giusta delibera consiliare n. 552 del 13 settembre 1988, in 12 posti per gli inabili, 28 per gli autosufficienti e 8 per il diurno), comportante una spesa di £. 2.010.800.000, in relazione alla quale la Giunta regionale della Toscana aveva assicurato la copertura dell'intero importo pari a £. 3.120.000.000, avendo contemporaneamente aumentato fino a 40 il numero dei posti per gli inabili, fu modificato ed adeguato sia per renderlo conforme alla sopravvenuta normativa inerente all'abbattimento delle barriere architettoniche, sia in ragione della necessaria utilizzazione, in luogo del finanziamento regionale che tardava ad arrivare, del mutuo accordato dal Ministero del Tesoro per £. 2.010.800.000, con necessità di prevedere una struttura per 24 posti di soli autosufficienti.
In mancanza di specifica contestazione al riguardo, ad avviso della Sezione, tali ragioni ben possono integrare quelle obiettive cause di forza maggiore che hanno impedito l'iter espropriativi e che consentono, d'altra parte, la rinnovazione della pubblica utilità, nonché urgenza ed indifferibilità dei lavori.
Non sussiste, d'altra parte, la dedotta incompetenza della Giunta Municipale, cui spettava invece, secondo il combinato disposto degli articoli 32 e 25 della legge 8 giugno 1942, come modificato dall'articolo 17 della legge 25 marzo 1993, n. 81, l'approvazione dell'atto in esame, trattandosi di un progetto esecutivo di opere pubbliche, laddove al Consiglio comunale spettava solo l'approvazione dei progetti preliminari di opere pubbliche (a nulla rilevando, pertanto, che l'originario progetto dell'opera e l'approvazione del I° stralcio fosse avvenuta ad opera dell'organo consiliare).
II.4. E' altresì infondato il sesto motivo di gravame, con il quale è stato riproposto l'analogo motivo di primo grado, rubricato "Violazione dell'art. 13 legge 25.06.1865 n. 2359; eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità, difetto di istruttoria", in quanto non sarebbe stato rispettato il termine, fissato nella delibera della Giunta municipale n. 609 del 31 dicembre 1993, per l'inizio dei lavori, indicato entro il 31 dicembre 1994.
Osserva sul punto la Sezione che, secondo un consolidato ed univoco indirizzo giurisprudenziale, i termini previsti dall'articolo 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, non hanno gli stessi effetti rispetto alla efficacia temporale della dichiarazione di pubblica utilità, giacchè solo la scadenza del termine finale per la realizzazione dell'opera determina il venir meno del potere espropriativi, laddove gli altri termini hanno esclusivamente natura ordinatoria (Cass. SS.UU. 22 febbraio 1995, n. 1962).
In tale categoria devono farsi rientrare quelli per l'inizio dei lavori, con la conseguenza che il loro mancato rispetto non comporta l'invalidità della procedura espropriativa (C.d.S., sez. IV, 7 marzo 2001, n. 1315), né fa cessare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (C.d.S., sez. IV, 14 maggio 1999, n. 847).
II.5. Il settimo, l'ottavo, il nono ed il decimo motivo di gravame, così come i correlati motivi del ricorso di primo grado, puntualmente richiamati, sono rivolti a contestare la legittimità del decreto di occupazione d'urgenza, con riguardo all'autorità che lo ha emanato (sindaco, invece della Giunta municipale o funzionario dirigente), alla sua motivazione (asseritamene mancante), alla sua notificazione (irritualmente avvenuta a mezzo del messo comunale, invece che nelle forme degli atti civili) ed alla illegittimità derivata dagli atti di approvazione (e modificazione) del progetto di opera pubblica (e successive rinnovazioni).
Essi sono tutti infondati.
Il decreto di occupazione d'urgenza costituisce un momento puramente attuativo della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori e pertanto, essendo del tutto privo di discrezionalità, non abbisogna di alcuna specifica motivazione, essendo sufficiente l'espresso richiamo alla predetta dichiarazione di pubblica utilità, che ne costituisce l'unico presupposto (C.d.S., sez. IV, 19 marzo 2001, n. 1620; A.P. 15 settembre 1999, n. 14).
Quanto alla asserita irritualità della notifica, a tutto voler concedere, essa avrebbe potuto incidere soltanto sulla decorrenza del termine per l'impugnazione del decreto di occupazione d'urgenza, ma non sulla sua legittimità, atteso che la notifica è una forma qualificata di comunicazione del provvedimento, ma ne costituisce elemento costitutivo.
Il rigetto delle censure avverso i provvedimenti di approvazione del progetto dell'opera da realizzare (e dei successivi provvedimenti di riapprovazione e conferma della stessa pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza) escludono poi che il decreto di occupazione sia inficiato dal vizio di illegittimità derivata.
Quanto all'asserito vizio di incompetenza del Sindaco ad emanarlo, la Sezione osserva che, differentemente da quanto sostenuto dagli appellanti, la occupazione d'urgenza dell'area di loro proprietà è stata disposta con la delibera della Giunta Municipale n. 1035 del 19 ottobre 1994, che ha delegato il Sindaco all'emanazione del relativo decreto, ai sensi della legge regionale n . 50 del 13 agosto 1994, profilo che, come correttamente evidenziato dai primi giudici, non è stato oggetto di censura da parte degli appellanti.
Peraltro il decreto di occupazione d'urgenza è stato effettivamente emanato il 2 dicembre 1994 (decreto n. 241, prot. 31227) e cioè prima dell'entrata in vigore dell'articolo 45 del decreto legislativo 31 marzo 1009, n. 80, che ha attribuito alla esclusiva competenza dei dirigenti e funzionari la adozione di tutti gli atti di gestione che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, qual è appunto il decreto di occupazione d'urgenza (C.d.S., sez. IV, 10 gennaio 2002, n. 102).
III. In conclusione l'appello deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come
in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dai signori Laura, Roberto, Rolando e Cristina Carini, nonché Renata Arcari, vedova Carini avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sez. III, n. 364 del 7 novembre 1998, così provvede:
- Respinge l'appello.
- Condanna gli appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 2.500 (duemilacinquecento).
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 17 giugno 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:
SALVATORE PAOLO - Presidente
BARBERIO CORSETTI LIVIA - Consigliere
LEONI ANNA - Consigliere
MOLLICA BRUNO - Consigliere
SALTELLI CARLO - Consigliere est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 25 AGO. 2003.

 

 

Cons. Stato Sez. IV del 23 novembre 2000 n. 6237

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede  giurisdizionale  (Sezione  Quarta)  ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n.  1745  del  1998  proposto  dal  comune  di Genova, in persona del Sindaco  in  carica,  rappresentato  e  difeso dagli avv.ti Pasquale  Germani  ed  Enrico  Romanelli  con  domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Via Cosseria n.5;

contro

i signori   Giovanni  Battista  Chiarella ,   Maria  Pia  Chiarella , Agnese Chiarella  ed  Angelina Chiarella ,  rappresentati  e  difesi dagli avv.ti Alberto Quaglia Renato  Mottola  e  Federico  Sorrentino con domicilio eletto presso  lo  studio  di  quest'ultimo,  in  Roma, Lungotevere delle Navi 30;

e nei confronti
dell'Azienda Mobilità e Trasporti di Genova, in  persona  del  legale rappresentante, non costituita;     
e della Regione Liguria,  in  persona  del  Presidente  della  Giunta regionale in carica, non costituita;

per l'annullamento e/o la riforma
della sentenza  n. 293 dell'8  luglio  1997  resa  inter  partes  dal Tribunale amministrativo ragionale della Liguria, Sezione 1°.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio  dei  sig.ri   Chiarella   e dell'A.M.T. di Genova;
viste le memorie prodotte dalle parti  a  sostegno  delle  rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa relatore alla pubblica udienza del  18  aprile  2000  il  Consigliere Dedi Rulli e udito l'avv. E. Romanelli per il comune appellante.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I signori Chiarella impugnavano avanti al Tribunale amministrativo regionale della Liguria il provvedimento sindacale (n. 1259 del 25.10.1996) con il quale veniva disposta l'occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione di un terreno di loro proprietà per lavori di sistemazione a parcheggio ed ogni altro atto comunque connesso ivi comprese le delibere comunali (n. 90 del 5.6.1995 e n. 12 del 5.2.1996) di approvazione dell'opera e variante dello strumento urbanistico vigente, nonché la comunicazione regionale di approvazione tacita dell'opera e la nota di comunicazione del provvedimento di occupazione.
A sostegno del gravame deducevano, relativamente ai provvedimenti di approvazione dell'opera:
1) mancata indicazione dei termini di inizio e fine dei lavori e delle espropriazioni;
2) mancata determinazione della indennità di espropriazione, neppure a titolo provvisorio;
3) le opere da realizzare sarebbero eseguite a distanza inferiore alle misure minime previste dalla normativa regionale in vigore;
4) mancata comunicazione dell'avvio del procedimento espropriativo;
5) omessa pubblicazione ed omessa comunicazione del provvedimento di approvazione del progetto che costituiva variante allo strumento urbanistico.
Relativamente al provvedimento sindacale di occupazione di urgenza:
6) invalidità derivata;
7) incompetenza del Sindaco all'adozione del provvedimento di occupazione;
8) omessa determinazione, anche nell'atto ablativo, della indennità di espropriazione;
9) mancanza dell'autorizzazione alla deroga alla distanza minima prescritta per la realizzazione di opere in prossimità del corsi d'acqua;
10) non risulta essere stato affisso all'albo pretorio per almeno 20 giorni.
Gli interessati, all'esito del deposito di altra documentazione, notificavano i seguenti motivi aggiunti sia relativamente al provvedimento di approvazione del progetto, sia in ordine al provvedimento ablativo.
In ordine la primo deducevano:
11) i termini di inizio e fine dei lavori, nonché quelli per l'inizio ed il compimento delle espropriazioni, così come indicati nella delibera di approvazione del progetto, sarebbero condizionati ad un evento futuro ed incerto;
12) l'opera in questione non sarebbe stata inserita nell'elenco delle opere pubbliche programmate dal Comune;
13) la progettazione dell'opera non ha seguito le previste fasi: preliminare, definitiva ed esecutiva;
14) sarebbero mancati gli adempimenti necessari per ovviare all'inquinamento acustico;
15) carenza di potere del Consiglio comunale di delegare al Sindaco il potere di disporre l'occupazione di urgenza, che rientra nella competenza della Giunta;
16) mancanza dell'approvazione regionale espressa necessaria trattandosi di opera da realizzare in variante urbanistica, non essendo sufficiente, a tal fine, un provvedimento approvativo tacito.
In ordine al provvedimento sindacale si deduce ancora:
17) illegittimità derivata;
18) l'opera da realizzare sarebbe priva del necessario titolo abilitativo;
19) l'avviso previsto dall'art. 3 della legge n. 1 del 1978 risulta pubblicato per soli 19 giorni.
Resistevano al giudizio il comune di Genova e l'Azienda Mobilità e Trasporti di Genova i quali, dopo aver sollevato eccezione di inammissibilità del gravame, concludevano contestando la fondatezza nel merito di tutte le doglianze prospettate.
Il Tribunale adito, dopo aver disatteso l'eccezione pregiudiziale, definiva il giudizio con decisione n.293 del 1997, ora portata all'esame del Collegio, accogliendo il ricorso riconoscendo fondati il primo (analogo all'undicesimo), il terzo ed il nono dei motivi prospettati ed assorbendo le altre censure.
Con atto notificato il 12 febbraio 1998, il comune di Genova appella la predetta statuizione ritenendola erronea per le seguenti ragioni:
1) "Eccesso di potere per erronea valutazione degli atti presupposti e per insufficiente istruttoria; violazione e falsa applicazione dei principi di cui alla L. 3 gennaio 1978, n. 1" relativamente alla eccezione di inammissibilità disattesa dal Tribunale adito poiché nessun obbligo di notifica individuale della delibera di approvazione del progetto si evince dalla normativa acceleratoria applicata dal Comune, essendo sufficienti, ai fini conoscitivi da parte dei soggetti interessati, le forme di pubblicità poste in essere;
2) "Eccesso di potere per insufficiente istruttoria, per omessa e/o erronea valutazione dei presupposti, violazione e falsa applicazione dell'art. 13 L. 2359/1865 in relazione ai principi di cui alla L.n.1/78" atteso che i termini indicati nella delibera impugnata appaiono sufficientemente certi ed idonei a contemperare l' esigenza pubblicistica di effettiva realizzazione dell'opera e quella garantistica dei privati coinvolti nella vicenda espropriativa;
3) "Eccesso di potere per insufficiente istruttoria, per omessa e/o erronea valutazione degli atti nonché per travisamento dei presupposti, violazione e falsa applicazione dell'art. 26 L.R. 9/93" essendo infondata in punto di fatto l'affermazione circa il mancato rispetto della distanza di mt. 20 dall'argine del fiume Bisagno come risulta dalla relazione del tecnico incaricato dalla Gestione del territorio del comune di Genova, depositata in atti; in ogni caso, attesa la scarsa consistenza dell'intervento edilizio da realizzare, non può ritenersi applicabile la specifica normativa regionale in materia.
Il comune di Genova conclude perché l'appello sia dichiarato inammissibile o, in subordine, accolto e la decisione impugnata annullata.
Si sono costituiti in giudizio i sig.ri Chiarella i quali, con successive memorie, sostengono la infondatezza dei motivi di appello prospettati dall'Amministrazione comunale, ribadiscono le doglianze dichiarate assorbite in primo grado e chiedono, a conclusione, la conferma della sentenza di cui trattasi.
Si è altresì costituita l'Azienda Mobilità e Trasporti di Genova che svolge argomentazioni analoghe a quelle della difesa del Comune e conclude, anch'essa, per l'accoglimento dell'appello.
Tutte le parti hanno presentato memorie a sostegno delle proprie tesi difensive e delle già rassegnate conclusioni.
Alla pubblica udienza del 14 aprile 2000, uditi i difensori delle parti come da verbale d'udienza, la controversia è passata in decisione.

DIRITTO

1. L'opera pubblica per la quale si è dato corso alla procedura espropriativa ora all'esame del Collegio attiene alla sistemazione a parcheggio per autobus dell'Azienda Mobilità e Trasporti di Genova di un'area di proprietà degli odierni appellati.
Gli atti ed i provvedimenti della detta procedura, censurati davanti al T.A.R. della Liguria sono stati annullati con la statuizione oggi contestata dal comune di Genova.
2. Con il primo motivo di appello la difesa dell'Amministrazione comunale censura quella parte della statuizione del giudice di primo grado che ha disatteso l'eccezione pregiudiziale di inammissibilità del gravame per omessa impugnativa, nei previsti termini di decadenza, della delibera di approvazione del progetto (n. 90 del 5.6.1995) adottata ai sensi dell'art. 1 della legge n. 1 del 1978 e sollevata in quella sede sul rilievo che nessuna norma imporrebbe la notifica individuale ai soggetti interessati dal provvedimento.
Per questa parte la decisione impugnata va confermata.
Ed invero, come correttamente osservato dal giudice di primo grado, l'approvazione del progetto di un'opera pubblica quando comporta la dichiarazione della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza della stessa (art. 1 L. 3 gennaio 1978, n. 1) è atto che deve essere notificato al privato, proprietario del terreno in quanto impositivo di vincolo specifico preordinato all'espropriazione e produttivo di effetti giuridici lesivi immediati e diretti nei confronti di un destinatario individuato (o immediatamente individuabile) così che il decorso del termine per l'impugnazione non può essere collegato alla semplice pubblicazione, ma trova il suo parametro temporale di riferimento nella data della sua notificazione o della sua piena conoscenza. Nella specie la delibera comunale di approvazione del progetto non risulta essere stata notificata agli originari ricorrenti, né l'Amministrazione ha fornito la prova di una sua conoscenza aliunde utile ai fini che qui interessano.
2. Per motivi di ordine logico il Collegio ritiene di dover esaminare preliminarmente il quarto motivo del ricorso di primo grado (dichiarato assorbito da quel giudice e riproposto in questa sede - pg. 14 della memoria degli appellati) con il quale gli interessati lamentavano la violazione degli artt. 3, 7 ed 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241 per la omessa comunicazione dell'avvio del procedimento espropriativo che, nella specie, coincide con la delibera di approvazione del progetto dell'opera pubblica.
La questione dell'applicabilità della normativa invocata ai procedimenti di dichiarazione di pubblica utilità implicita, come quelli previsti dalla legge del 1978, è stata risolta dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio (con la recentissima decisione n.14 del 15 settembre 1999) che, dopo un ampio excursus sull'evoluzione normativa della materia e sul maturarsi della giurisprudenza costituzionale in materia di partecipazione e contraddittorio con gli interessati ex-lege n. 241, ha, in sintesi, precisato: a) la legge n. 241 del 1990 ha introdotto, con l'obbligo della comunicazione dell'avviso del procedimento, un elemento di riqualificazione di tutta l'attività amministrativa di grande rilievo civile, estendendo il principio del giusto procedimento alla generalità dei procedimenti amministrativi (con esclusione solo di quelli espressamente indicati dal successivo art. 13);
b) la dichiarazione di pubblica utilità - la quale sottopone immediatamente i beni privati ad una precisa qualità giuridica di idoneità alla realizzazione di un'opera pubblica ed al conseguente regime di espropriabilità, incidendo così direttamente sulla sfera giuridica del proprietario - scaturisce da un procedimento autonomo ed anteriore rispetto a quello espropriativo in senso stretto;
c) prescindere dall'avviso del procedimento per tale autonomo iter procedimentale equivarrebbe ad eliminare dall'ambito del giusto procedimento una procedura amministrativa gravemente lesiva per gli interessi dei privati;
d) siffatta esclusione non potrebbe essere surrogata da una partecipazione differita che risulterebbe priva di utili e concreti effetti eventualmente conformativi delle scelte dell'Amministrazione ormai di fatto irreversibili;
e) il progetto dell'opera pubblica e la sua localizzazione di dettaglio sono oggetto di uno specifico potere amministrativo in ordine al quale il contraddittorio degli interessati può apportare elementi di valutazione non marginali ai fini del buon andamento e funzionalità dell'azione amministrativa;
f) le disposizioni partecipative a favore del privato previste con riferimento alla dichiarazione di pubblica utilità esplicita (artt. 10 e 11 della L. n. 865/71) devono valere, in presenza del criterio orientativo del giusto procedimento, quale criterio guida dell'azione amministrativa anche per la dichiarazione implicita (che è quella che qui interessa).
Da qui la conclusione che, non appena l'Amministrazione abbia, secondo lo schema procedimentale di volta in volta utilizzato, individuato i proprietari interessati, ad essi deve essere comunicato l'avvio del procedimento che comunque li coinvolge.
Siffatte conclusioni non possono non essere condivise dal Collegio.
La fondatezza della censura appena esaminata è, da sola, sufficiente ad invalidare l'intera procedura posta in essere dal comune, da cui discende, in via derivata, la illegittimità del provvedimento di occupazione di urgenza e rende superfluo l'esame dei motivi di appello con i quali si contesta la decisione del Tribunale nella parte in cui ha ritenuto la fondatezza di alcune delle doglianze prospettate nel ricorso di primo grado.
3. Per le suesposte considerazioni l'appello del comune di Genova va respinto e la decisione impugnata deve essere confermata anche se con diversa motivazione.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.

P.Q.M

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunziando, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa, tra le parti, le spese e gli onorari dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 18 aprile 2000, in camera di consiglio, con l'intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale de Lise - Presidente
Domenico La Medica - Consigliere
Costantino Salvatore - Consigliere
Marinella Dedi Rulli - Consigliere, est.
Maria Grazia Cappugi - Consigliere





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