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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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La conferenza dei servizi istruttoria e decisoria
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Il capo IV della Legge n. 241/1990 (artt. 14-21) contiene una serie di disposizioni dirette allo snellimento dell'azione amministrativa: l'art. 14 relativo alla conferenza di servizi (nelle due forme della conferenza istruttoria e della conferenza decisoria), l'art. 15 relativo agli accordi tra amministrazioni pubbliche, gli artt. 16 e 17 relativi al silenzio facoltativo ed al silenzio devolutivo (ove, rispettivamente l'amministrazione procedente debba assumere dei pareri preventivi o acquisire delle valutazioni tecniche al fine di adottare il provvedimento finale) l'art. 18 in materia di autocertificazione (con le disposizioni introdotte dalla L. n. 15/2005 e dal D.P.R. n. 157/2007 e la fissazione di un termine di 6 mesi per dare attuazione alle disposizioni di cui alla L. n. 15/1968 in materia di autocertificazione) l'art. 19 in materia di dichiarazione di inizio attività e l'art. 20 in materia di silenzio assenso.
 
Con specifico riferimento alla conferenza di servizi, l'art. 14 della L. n. 241/1990 prevede, al comma 1, la c.d. conferenza istruttoria, la conferenza convocata dall'autorità procedente al fine di valutare i differenti interessi pubblici coinvolti nel procedimento.

Al comma 2, viene, invece, individuata la c.d. conferenza decisoria. Si tratta dell'ipotesi in cui l'autorità procedente debba ottenere, ai fini dell'adozione del provvedimento finale, preventivi atti d'assenso, nulla osta o pareri di altri organi o di altre amministrazioni. In tal caso, la determinazione finale viene assunta in via collaborativa ed assorbe i nulla osta, gli atti d'assenso e i pareri altrimenti necessari.
 
Il medesimo comma 2 stabilisce la natura obbligatoria della conferenza decisoria nel caso in cui l'organo che deve rilasciare l'atto d'assenso (o il nulla osta, o il parere) non risponda entro il termine di trenta giorni dal ricevimento della relativa richiesta.
Nel caso in cui sia negato l'atto d'assenso (o il nulla osta o venga dato parere negativo), l'amministrazione procedente ha la facoltà di convocare la conferenza decisoria.
 

La conferenza di servizi, secondo l'opinione prevalente in dottrina, non è un organo distinto della PA, è un modello procedimentale dove si esaminano e si compongono lgli interessi pubblici coinvolti nel procedimento. Il privato non entra a far parte della conferenza di servizi se non in forma propulsiva. La determinazione che viene assunta all'esito della conferenza decisoria assume la conformazione di un provvedimento pluristrutturato al contrario del provvedimento che conclude la conferenza istruttoria che è un provvedimento monostrutturato.

Anche se i modelli principali di conferenza sono costituiti dalla conferenza decisoria e dalla istruttoria, sulla scorta delle disposizioni di cui all'art. 14 della L. n. 241 del 1990 posono individuarsi ulteriori due tipi:

la cd conferenza trasversale che si riferisce ai casi in cui debbano essere valutati interessi coinvolti in più procedimenti connessi contestualmente di competenza di amministrazioni distinte. L'onere dell'iniziativa spetta all'amministrazione che cura l'interesse prevalente o a quella della amministrazioni i cui procedimenti debbano cronologicamente precedere gli altri

la c.d. conferenza preliminare la cui attivazione è rimessa ad atto di impulso del privato che chiede, presentando uno studio di fattibilità, quali siano le condizioni alle quali il successivo progetto definitivo possa ricevere l'approvazione da parte delle amministrazioni coinvolte. Si tratta di un modello procedimentale utilizzato spesso nella concessione dei lavori pubblici.

Sotto il profilo procedimentale, la conferenza di servizi è indetta dall'amministrazione procedente.

La prima attività rimessa all'amministrazione procedente è naturalmente quella dell'individuazione delle amministrazioni interessate alla vicenda e quella formale dell'indizione della conferenza.

Successivamente all'indizione la conferenza viene convocata per una data che non può eccedere i 15 giorni o, nei casi più complessi, i trenta giorni dalla data dell'indizione. La comunicazione della convocazione viene trasmessa alle amministrazioni coinvolte con cinque giorni di preavviso.

Alla conferenza, le amministrazioni partecipano personalmente o epistolarmente. In ordine alla partecipazione, l'art. 14 - ter contempla la possibilità di una delega di competenza in quanto l'amministrazione esprime la propria volontà attraverso un rappresentante legittimato, dall'organo competente, ad esprimere la suddetta volontà in modo vincolante per l'amministrazione stessa.

Per quanto riguarda la durata della conferenza, essa non può eccedere i novanta giorni. La conferenza di servizi si ferma, per ulteriori 90 giorni, ove vi sia la necessità di procedere alla valutazione dell'impatto ambiantale ai sensi del d.lgs. 152 del 2006.

Vi è l'obbligo, per le amministrazioni convocate, di esprimere la propria volontà entro la scadenza del termine per la conclusione dei lavori, in difetto se ne considera acquisito l'assenso.

Per contro, il dissenso può essere solo motivato, qualificato e costruttivo; deve, cioè, indicare le modifiche del progetto con le quali esso possa ricevere l'assenso.

La conferenza di servizi, che costituisce un subprocedimento, si conclude con un verbale. Con riferimento al contenuto del verbale, esso deve essere conforme alle risultanze della conferenza e tenuto conto delle posizioni prevalenti emerse; in tale prospettiva, la determinazione finale non viene assunta a maggioranza ma secondo il criterio della prevalenza che prende in considerazione, nel ponderare il peso delle varie posizioni acquisite, anche il rilievo della singola amministrazione cui esse ineriscono.

Vi è poi da sottolineare che, mentre in caso di VIA negativa, secondo l'opinione prevalente, il provvedimento conclusivo della conferenza indetta non possa essere adottato, in caso di dissenso inerente i c.d. interessi sensibili, ambientali, paesaggistico territoriali, relativi alla sicurezza ed all'incolumità pubblica, alla salute ed alla tutela del territorio, possa essere aperto un subprocedimento volto a superare il dissenso (cfr. il comma 3 dell'art. 14 quater della L. n. 241 del 1990). Tale subprocedimento viene rimesso alla competenza decisoria:

del Consiglio dei Ministri, in caso di dissenso tra amministrazioni statali,

della Conferenza permanente Stato Regioni in caso di dissenso tra un'amministrazione statale ed una o più amministrazioni regionali,

della Conferenza Unificata in caso di dissenso tra un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali.

Secondo parte della dottrina l'indicazione dell'art. 14 ter comma 6 bis farebbe propendere nel senso che il verbale conclusivo del procedimento sia già il provvedimento finale; in realtà esso è un atto solo endoprocedimentale, come si desume dal successivo comma 9; vi è, peraltro, l'obbligo che il provvedimento non sia difforme da quello indicato nel verbale.

Un problema di tutela riguarda la questione se il verbale, come atto finale del subprocedimento, sia autonomamente impugnabile. Al riguardo, mentre il privato potrà impugnare solo il provvedimento finale, l'atto endoprocedimentale potrà essere impugnato da un ente pretermesso oppure da uno degli enti partecipanti che impugni le modalità di svolgimento della procedura; la notifica del ricorso va fatta a tutte le amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza.

Le stesse amministrazioni, così come il privato, potranno, poi, impugnare anche il provvedimento finale, salvo che le amministrazioni partecipanti non abbiano espresso il loro dissenso motivato in sede di conferenza in caso di provvedimento conforme alla determinazione espressa dalla conferenza. La notifica del ricorso, per ciò che concerne la conferenza decisoria, va fatta a tutte le amministrazioni presenti alla conferenza in quanto l'impugnativa del provvedimento di recepimento del verbale conclusivi della conferenza importa automaticamente, l'impugnativa tutti gli atti (d'assenso, di concerto, di nulla osta) assorbiti dalla conferenza decisoria stessa.

Se, come spesso avviene, viene indetta la conferenza di servizi ma non viene adottato il provvedimento finale, la tutela esperibile consiste nel compulsare l'amministrazione procedente all'adozione del provvedimento finale ed attivare, in caso di inerzia, il procedimento del ricorso su silenzio inadempimento di cui all'art. 2 comma 5 della L. n. 241 del 1990.

 

 




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