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casse previdenziali private e accesso agli atti
accesso agli atti delle casse previdenziali private: ammissibilità e limiti dell'accesso ai documenti delle casse previdenziali privati per la tutela degli interessi di categoria
 
L'accesso ai documenti amministrativi nei confronti delle casse previdenziali private che gestiscono la previdenza dei liberi professionisti è, in linea generale, da ritenersi ammissibile sia con riguardo all'attività diretta d'esercizio della funzione pubblica (riconoscimento ed erogazione delle pensioni o esazione dei contributi) ma anche in relazione all'attività privatistica che sia strumentale all'esercizio della funzione pubblica o che venga esercitata mediante procedimenti di evidenza pubblica (si veda, al riguardo, T.A.R.  Roma  Lazio  sez. III 15 ottobre 2003 n. 8466, secondo cui: "la trasformazione dell'Enpaf in persona giuridica privata, ai sensi dell'art. 1 d.lg. 30 giugno 1994 n. 509, non per ciò solo fa venir meno l'interesse pubblico alla gestione dell'assicurazione previdenziale obbligatoria, di cui, a suo tempo ed in una con altri enti gestori, fu investito dalla legge; onde esso, ancorché ormai divenuto fondazione di diritto privato, è pur sempre un soggetto gestore di pubblici servizi (da individuare alla stregua dell'art. 33 comma 2 d.lg. 31 marzo 1998 n. 80) e, come tale, soggetto passivo dell' accesso ai documenti amministrativi ai sensi dell'art. 23 l. n. 241 del 1990").

La giurisprudenza ha chiarito che l'attività dei soggetti gestori di pubblici servizi, tra i quali di certo rientrano gli enti privati gestori della previdenza dei liberi professionisti, quando si manifesta nella gestione di interessi pubblici, rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 97 della Costituzione (e non dell'art. 41, sulla libertà dell'iniziativa economica): essa, pur se sottoposta di regola al diritto comune, è svolta, oltre che nell'interesse proprio, anche per soddisfare quelli della collettività ed ha rilievo pubblicistico, sicché si deve attenere ai principi della trasparenza e del buon andamento (così Consiglio Stato  sez. VI 30 maggio 2003 n. 3000).
 
Ciò rilevato, sul piano generale, l'accesso ai documenti amministrativi (rectius ai documenti inerenti l'attività di rilievo pubblicistico) detenuti dagli enti privati gestori la previdenza dei liberi professionisti, va esercitato entro i limiti individuati dagli artt. 22, 23 e 24 della L. n. 241 del 1990.
 
In particolare, l'istanza di accesso non deve essere volta ad un controllo generalizzato dell'attività dell'ente, a mente dell'art. 24 della L. n. 241 del 1990 e deve essere finalizzata alla tutela di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.

Il titolare della situazione giuridica legittimante il diritto di accesso può essere anche un soggetto di matrice associativa che, per statuto, curi gli interessi previdenziali della categoria (o delle categorie) professionale/i.
 
Il diritto di accesso ai documenti degli enti gestori la previdenza dei liberi professionisti può dunque essere esercitato

con riferimento ad atti che abbiano una connessione sia pure indiretta con la funzione pubblica (ovvero che siano adottati nel contesto di un procedimento di evidenza pubblica);

da parte di soggetti singoli o di enti collettivi che abbiano un interesse diretto concreto ed attuale all'esibizione del documento al fine di tutelare una situazione giuridica (ad esempio, ma non solo, al fine di tutelare giudizialmente un proprio diritto od interesse legittimo);

con esclusione di istanze ostensive che siano dirette ad un controllo generalizzato dell'attività dell'ente.

Ciò detto in linea generale, occorre rilevare che ciascun iscritto agli enti di previdenza dei liberi professionisti, in quanto obbligatoriamente associato all'ente è naturalmente e direttamente inciso da ogni scelta gestionale che non sia meramente organizzativa in quanto gli effetti finanziari di eventuali scelte avventate da parte degli organi amministrativi si riflettono naturalmente sulla posizione assicurativa degli iscritti sotto il profilo degli obblighi contributivi attuali e futuri e delle aspettative pensionistiche.
 
In tale prospettiva la norma giuridica che costituisce la situazione giuridica tutelabile mediante l'istanza ostensiva è, ad avviso di chi scrive, proprio la norma ordinamentale che pone come obbligatoria l'iscrizione all'ente di previdenza ed i conseguenti obblighi di contribuirvi. 
 
E' vero che non ogni singolo atto gestionale può ritenersi potenzialmente idoneo a modificare la posizione associativa ed assicurativa degli iscritti ma con riferimento alle scelte gestionali di maggiore spessore (ad esempio l'affidamento in gestione delle risorse finanziarie) dovrebbe ritenersi esistente l'interesse attuale e concreto di ogni singolo associato di ottenere l'ostensione della documentazione di riferimento, così come quello, ovviamente, di eventuali associazioni statutariamente affidatarie della cura degli interessi previdenziali di categoria.

Si riporta, di seguito, la sentenza del TAR di Roma con riferimento ad


T.A.R.  Roma  Lazio  sez. III 15 ottobre 2003 n. 8466


La trasformazione dell'Enpaf in persona giuridica privata, ai sensi dell'art. 1 d.lg. 30 giugno 1994 n. 509, non per ciò solo fa venir meno l'interesse pubblico alla gestione dell'assicurazione previdenziale obbligatoria, di cui, a suo tempo ed in una con altri enti gestori, fu investito dalla legge; onde esso, ancorché ormai divenuto fondazione di diritto privato, è pur sempre un soggetto gestore di pubblici servizi (da individuare alla stregua dell'art. 33 comma 2 d.lg. 31 marzo 1998 n. 80) e, come tale, soggetto passivo dell' accesso ai documenti amministrativi ai sensi dell'art. 23 l. n. 241 del 1990.


FATTO E DIRITTO

1. - La OREO s.r.l., corrente in Roma, assume d'esser conduttrice, dal 1971, di una porzione del fabbricato sito in Roma, alla Viale Pasteur n. 65, di proprietà dell' Ente nazionale di previdenza e di assistenza dei farmacisti - ENPAF.
Detta Società dichiara altresì che, in relazione al contenzioso instauratosi con l' ENPAF sull'immobile locato ed all'intervenuta transazione del 1987 (vicende, tutte, anteriori al nuovo rapporto locatizio formalizzato il 7 dicembre 1987(, nel 1993 il CDA dell'ente incaricò l'ing. SANÒ d'esprimere, con apposita relazione, una ponderata valutazione in ordine sia al canone dell'ultima locazione, sia sul contenuto dell' atto transattivo in data 13 novembre 1987.
Nelle more, l'ENPAF convenne la OREO s.r.l. innanzi all'AGO per convalida di sfratto per morosità, ottenendo dal Tribunale di Roma, seppur con sentenza sospesa dal Giudice d'appello, la risoluzione della locazione per inadempimento.
Ora, la OREO s.r.l. rende noto d'aver chiesto all'ente, con nota del 16 settembre 2000, il rilascio di copia della relazione dell'ing. SANÒ, senza, però, ottenere risposta positiva. A tal riguardo, l'ente avviò un'indagine interna, intesa a reperire la perizia dell'ing. SANÒ, non rinvenuta tra i propri documenti, chiedendo lumi sia a costui, sia al dott. Sebastiano FABIANO, che, all'epoca, s'occupava del contenzioso sul settore immobiliare. Quest'ultimo, quindi e con nota prot. n. 1715 del 5 ottobre 2000, respinse l'istanza d'accesso, nella considerazione che la relativa richiesta era stata formulata ai fini dell'acquisto dell'immobile locato a'sensi del DL 28 marzo 1997 n. 79 (convertito, con modificazioni, dalla l. 28 maggio 1997 n. 140) e che l' ENPAF non aveva alcuna competenza circa la determinazione del prezzo d'asta. In esito soltanto alla sentenza di questo Giudice n. 1169 del 14 febbraio 2001, nelle more adito da detta Società avverso il diniego d'accesso, l'ENPAF rilasciò una copia conforme della relazione dell'ing. SANÒ datata 13 settembre 1993, da questi trasmessagli in via informale fin dall'11 agosto 2000.
2. - Ciò posto, con nota del 7 marzo 2003, corredata da 22 allegati, l'OREO s.r. l. ha chiesto l'accesso ex l. 7 agosto 1990 n. 241 ad una serie di documenti raggruppati nei capp. A) e B) dell'istanza, riguardanti le vicende correlate alla perizia dell'ing. SANÒ e, rispettivamente, gli atti preparatori ed esecutivi dei procedimenti amministrativi avviati con la deliberazione del CDA dell'ente del 19 dicembre 1995, sul mandato a transigere le azioni avviate dall'ente contro la Società istante.
L'ENPAF, con nota n. 1469 del 20 marzo 2003, ha respinto l'istanza d'accesso, ritenendola una richiesta meramente esplorativa dell'attività dell'ente per un periodo troppo lungo di tempo. A seguito di un'ulteriore richiesta della OREO s.r.l. in data 28 marzo 2003, l'ente, con nota n. 1495 del 14 aprile 2003, le ha ribadito l'intento di non rinnovare la locazione e di liberare l'immobile e le ha trasmesso copia del verbale, per estratto, delle sedute del CDA del 19 luglio 2000 e del 19 dicembre 1995. Tale Società, però, con istanza del 5 maggio 2003 ed in risposta a detta nota dell' ente, ha richiesto ulteriori documenti in relazione a quelli così da esso ottenuti.
Con nota n. 2289 del 6 maggio 2003, l'ente ha chiarito che il materiale già trasmesso è quello agli atti e, per quello a disposizione, ha invitato la Società istante ad accedervi secondo le modalità indicate, respingendo per il resto la pretesa di quest'ultima.
3. - Pertanto, avverso tale statuizione insorge allora, con il ricorso in epigrafe, la predetta Società, deducendo vari profili d'illegittimità e l'inopponibilità del rifiuto all'accesso. Resiste in giudizio il solo ente intimato, che eccepisce preliminarmente l'inapplicabilità a se stesso della l. 241/1990 (trattandosi di una fondazione privata e di atti inerenti ad un rapporto jure privatorum(, nonché l'inammissibilità e l'infondatezza della pretesa attorea. Le parti costituite hanno ritualmente depositato memorie e documenti agli atti di causa.
All'udienza camerale del 10 luglio 2003, su conforme richiesta delle parti costituite, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.
4. - Va disattesa l'eccezione d'inammissibilità del ricorso in epigrafe, in relazione alla trasformazione dell'intimato ENPAF, già ente gestore di forme obbligatorie di previdenza ed assistenza a favore dei farmacisti, in persona giuridica privata a'sensi dell'art. 1 del Dlg 30 giugno 1994 n. 509.
Invero, per un verso, giova osservare che gli atti di cui si chiede l'accesso attengono a fatti e vicende inerenti alle funzioni dell' ente o anteriori a detta trasformazione, oppure successivi, ma coevi al complesso procedimento attuativo del disposto del Dlg 509/1994. Per altro verso, la trasformazione de qua non per ciò solo ha fatto venir meno l'interesse pubblico alla gestione dell'assicurazione previdenziale obbligatoria, di cui, a suo tempo ed in una con altri enti gestori, l'ente intimato fu investito dalla legge, onde esso, ancorché ormai divenuto fondazione di diritto privato, è pur sempre un soggetto gestore di pubblici servizi (da individuare alla stregua dell'art. 33, c. 2 del Dlg 31 marzo 1998 n. 80: arg. ex Cons. St., ad. plen., 22 aprile 1999 n. 4) e, come tale, soggetto passivo dell'accesso ai documenti amministrativi a'sensi dell'art. 23 della l. 241/1990 (arg. ex Cons. St., VI, 17 febbraio 2000 n. 1414; id., 30 maggio 2003 n. 3000). Né giova all'ente intimato invocare che, in fondo, gli atti in questione riguarderebbero un'attività di diritto privato, ché sono soggetti all' accesso anche gli atti ed i documenti inerenti a tale attività, se questa, come nella specie, è svolta non solo nell'interesse proprio dell'ente, ma anche nell'interesse pubblico commessogli (arg. ex Cons. St., V, 11 marzo 2002 n. 1443).
Parimenti da respingere è l'ulteriore eccezione di difetto dell'interesse attoreo all'accesso agli atti per cui è causa, in quanto la Società ricorrente intende accedervi all'evidente e non contestato scopo d'utilizzarli nello specifico contenzioso relativo appunto alla locazione dell'immobile da essa condotto, cui, in varia guisa, gli atti stessi si riferiscono.

5. - Nel merito, tuttavia, il ricorso in epigrafe, pur se ammissibile, non è meritevole d'accoglimento, per le considerazioni qui di seguito indicate.
In particolare e sulla scorta del riepilogo degli atti cui la ricorrente vuol accedere, osserva anzitutto il Collegio che, in ordine agli atti catalogati dalla ricorrente sub B/5 e B/7 e concernenti i rapporti dell'ente con i suoi difensori, qualora una P.A. p.a. chieda un parere legale ad un professionista esterno, per definire la propria strategia difensiva circa una data controversia, tale consulenza mira non già a sfociare, quale atto endoprocedimentale in un provvedimento, bensì a fornire all'ente tutti gli elementi necessari alla tutela dei suoi interessi. Pertanto, il parere (e, più in generale, la corrispondenza tra la P.A. ed i suoi difensori) resta caratterizzata dalla riservatezza ed è sottratta all'accesso, perché serve a delineare la futura condotta processuale più conveniente per la P.A. stessa. Inoltre, quest'ultima in ogni caso deve poter fruire, nel procedimento giurisdizionale che ha reso opportuna l'acquisizione di detto parere, di una tutela non inferiore a quella di qualunque altro soggetto di diritti (cfr., per tutti, Cons. St., V, 2 aprile 2001 n. 1893).
Neppure sono accessibili gli atti relativi al pagamento della parcella dell'ing. SANÒ, di cui alla richiesta sub A/3, perché trattasi di vicende che, pur non afferendo a dati sensibili, comunque attengono alla sfera riservata del professionista, a fronte della quale recede l'interesse all'accesso, riguardando questioni non direttamente implicate da tale parcella.
6. - Ciò posto ed andando ad esaminare gli atti richiesti, per comodità d'esposizione, nello stesso ordine indicato dalla Società ricorrente, quelli indicati sub A/1 (deliberazioni del CDA dell'ENPAF del settembre/ottobre 1993, relative alla decisione di non acquisire formalmente la perizia dell'ing. SANÒ) sono solo il frutto di mere congetture della ricorrente stessa, non essendo fornito al riguardo alcun serio principio di prova. In ogni caso, oggetto dell'accesso non è il documento materiale in sé, ma la fonte di conoscenza che esso incorpora (cos' Cons. St., V, 23 gennaio 2001 n. 207). Pertanto, avendo già la ricorrente in mano detta perizia, ogni ulteriore questione sul punto non ha senso, specie se si considera il giudicato, ad essa favorevole, dei giudici contabile e penale sulla congruità dei canoni della locazione intercorsa tra essa e l'ente intimato. Alla stessa conclusione deve il Collegio pervenire in ordine ai documenti sub A/2 (deliberazioni del CDA di agosto/dicembre 2000, di diniego dell'esistenza o di non esibizione di detta perizia), atteso che il possesso della perizia, da parte della ricorrente e come ordinato dalla Sezione, è già di per sé sufficiente a comprovare l'oggetto del contendere, considerato altresì che, a ben vedere, le deliberazioni così richieste in realtà non sono che una mera ipotesi formulata dalla ricorrente stessa.
Del pari, l'accesso all'atto sub a/4, ossia alla deliberazione di ricerca e reperimento della perizia de qua, non è meritevole, in quanto, assodati il reperimento e l'esibizione di quest' ultima, ogn'altra questione sulle ragioni di tali inconvenienti nulla aggiunge o toglie alla conoscenza che detta perizia reca e ha carattere essenzialmente emulativo.
Circa, poi, la richiesta sub B/5, nella parte in cui ha ad oggetto la relazione del dott. FABIANO, l'assunto attoreo, in ordine alla necessaria esistenza di una complessa istruttoria e della conseguente relazione preparatoria, è mera petizione di principio, non suffragata da alcuna seria evidenza probatoria. Dalla serena lettura el verbale della seduta del CDA in data 19 dicembre 1995, evincesi che il dott. FABIANO riferì «...sulla questione dando lettura della lettera inviata in proposito dall' Avv. Pompei, ... nella quale sono evidenziati i punti salienti della trattativa in corso e delle possibili soluzioni...». Ebbene, non è chi non veda come la relazione si limitò ad illustrare il parere legale del patrono dell'ente, senza, con ciò, potersi inferire né l' esistenza di complesse attività istruttorie preliminari, né tampoco una sicura conclusione della seduta verso trattative favorevoli alla posizione della ricorrente. In assenza, perciò, di altro e più sicuro principio di prova, non può il Collegio revocare in dubbio l'assunto dell'ENPAF, laddove, nell'impugnata nota del 6 maggio 2003, afferma che quanto già esibito alla ricorrente, circa la seduta consiliare del 19 dicembre 1995, è tutto ciò che, allo stato, esiste agli atti dell'ente. Invero, poiché ad impossibilia nemo tenetur, l'esercizio del diritto d'accesso ai documenti amministrativi o l'ordine d'esibizione impartito dal Giudice non può riguardare, per un'evidente ragione di buon senso, che i documenti attualmente esistenti e non anche quelli non più esistenti o mai formati, fermo restando, ovviamente, l'obbligo della P.A. destinataria dell'accesso d'indicare, sotto la propria responsabilità, quali sono gli atti inesistenti che non è in grado d'esibire, come, appunto, ha fatto nella specie l'ente intimato (cfr. Cons. St., VI, 8 gennaio 2002 n. 67).
Parimenti da respingere è la richiesta d'accesso sub B/6, in quanto la prosecuzione del giudizio innanzi all'AGO e tutti gli atti di quella causa, su cui è intervenuta la sentenza di prime cure e che pende in appello, sono già di per sé indizi ictu oculi sufficientemente chiari delle buone ragioni dell'ente circa la risoluzione della locazione in argomento.
7. - Il ricorso in esame va così rigettato. Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, respinge il ricorso n. 6086/2003 in epigrafe.
Condanna la Società ricorrente al pagamento, a favore del solo intimato e costituito ENPAF, delle spese del presente giudizio, che sono complessivamente liquidate in 2500 (Euro duemilacinquecento), oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina all'Autorità amministrativa d'eseguire la presente sentenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 10 luglio 2003.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 OTT. 2003.


L. n 241 del 1990

Art. 22.

1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso;
c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
2. LLaccesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne llimparzialità e la trasparenza (2).
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 , in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.
5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell' articolo 43 , comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.
6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.

Art. 23.

1. Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall'articolo 24

 





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