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Cass. Civ. Sez. Unite n.10157/2003 su concessione di beni pubblici

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott.     Angelo              GRIECO           - Primo Presidente f.f.
Dott.     Paolo               VITTORIA         - Consigliere -
Dott.     Antonino            ELEFANTE    - Consigliere -
Dott.     Roberto             PREDEN          - Consigliere -
Dott.     Enrico              ALTIERI           - Consigliere -
Dott.     Luigi Francesco     DI NANNI   - Rel. Consigliere -
Dott.     Ugo                 VITRONE          - Consigliere -
Dott.     Federico            ROSELLI         - Consigliere -
Dott.     Stefanomaria        EVANGELISTA     - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

 SENTENZA

sul ricorso proposto da:
COMUNE DI CASAMICCIOLA TERME, in persona del Sindaco pro  -  tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA FONTANELLA BORGHESE 72,  presso lo studio dell'avvocato ANTONIO  VOLTAGGIO,  rappresentato  e  difeso dagli avvocati LUIGI DI LELLA, PIETRO  DI  MEGLIO,  giusta  delega  a margine del ricorso;

- ricorrente –

Contro

SOCIETÀ  CALISE  S.N.C.,  in  persona  del  Sindaco  pro  -  tempore elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA  BARBERINI  47,  presso  lo studio  dell'avvocato  RICCARDO  CAPPELLO,  rappresentata  e   difesa dall'avvocato  ARMANDO  CAPPELLO,   giusta   delega   in   calce   al
controricorso;

controricorrente –

avverso la sentenza n.  1619-00  della  Corte  d'Appello  di  NAPOLI, depositata il 26-06-00;
udita la relazione della causa  svolta  nella  pubblica  udienza  del 13-03-03 dal Consigliere Dott. Luigi. Francesco DI NANNI;
udito l'Avvocato Antonio VOLTAGGIO, per delega dell'avvocato Luigi DI LELLA;
udito il P.M. in persona del  Sostituto  Procuratore  Generale  Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per il rigetto  del  primo  motivo del ricorso, dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario.

Svolgimento del processo

1. La s.n.c. Calise, titolare di un esercizio commerciale in Casamicciola Terme, con atto di citazione del 26 gennaio 1993, ha convenuto in giudizio davanti al tribunale di Napoli il Comune di Casamicciola, chiedendo che, in confronto di questo, fosse dichiarato che era intervenuta rinnovazione della locazione di locali, ubicati in quel Comune, nei quali essa Società esercitava l'attività di bar pasticceria e che fosse determinata l'entità, la qualità ed il valore delle addizioni apportate al locale. La Società ha dichiarato che il fabbricato, ove sorge l'esercizio commerciale, insiste su suolo, la cui detenzione, nell'anno 1959, era stata trasferita, per la durata di trent'anni, al Sig. Domenico Cacciani, con l'intesa che costui realizzasse le opere convenute nell'atto di trasferimento. Con atto del 1968 il Comune aveva convenuto con il Cacciani il trasferimento del contratto alla spa Arenaria, poi trasformata in spa Calise e da ultimo in snc Calise, la quale aveva apportato miglioramenti al fabbricato, corrispondendo il canone previsto.
Secondo la Società attrice, il contratto stipulato era di locazione trentennale di area nuda con patto di edificazione, come era stato riconosciuto dal Sindaco del Comune, il quale aveva dichiarato che il fabbricato insisteva su suolo di proprietà comunale.
Il Comune di Casamicciola si è costituito in giudizio ed ha eccepito che la pretesa della Società Calise, di configurare il rapporto come di locazione di cose, regolata dal diritto privato, e di far valere il diritto soggettivo alla rinnovazione, non era fondata e la controversia apparteneva alla cognizione del giudice amministrativo; subordinatamente, ha proposto domanda riconvenzionale per conseguire la condanna dell'attrice al pagamento di un'indennità per l'occupazione abusiva dell'immobile e del risarcimento del danno.
Il Comune, in particolare, ha dichiarato che il rapporto richiamato dall'attrice aveva ad oggetto una concessione amministrativa di spiaggia marina per impiantarvi uno stabilimento balneare, da costruirsi a cura e spese del concessionario, di durata trentennale, alla scadenza della quale lo stabilimento, escluse le cabine, sarebbe rimasto di proprietà comunale e senza indennizzo per il concessionario.
2. Il tribunale di Napoli, con sentenza, ha dichiarato di non avere la giurisdizione sulla domanda principale ed ha rigettato quella riconvenzionale.
3. La decisione, impugnata dalle parti, è stata riformata dalla Corte di appello di Napoli, con sentenza del 26 giugno 2000, che ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario a decidere la controversia, rimettendo le parti davanti al tribunale.
4. Per la cassazione della sentenza, il Comune di Casamicciola Terme ha proposto ricorso.
Resiste con controricorso la s.n.c. Calise.

Motivi della decisione

1. Il ricorso, che svolge due motivi, è accolto nei limiti e termini che di seguito sono indicati.
1.1. La Corte di appello di Napoli, per giungere alla soluzione criticata, ha premesso che nella causa si presentavano in contrapposizione due parti: un soggetto privato ed un ente pubblico.
Il primo aveva sostenuto che si verteva in tema di contratto privatistico di locazione, del quale si chiedeva di dichiarare l'avvenuto rinnovo; il Comune, che si trattava di concessione amministrativa, peraltro scaduta, rispetto alla quale era stata proposta domanda riconvenzionale di pagamento dell'indennità di occupazione abusiva.
Questo tipo di controversia, secondo la Corte di appello, non investiva vizi di un atto amministrativo, ma importava un'indagine sull'accertamento dell'esistenza o meno del diritto soggettivo vantato dall'attrice e, per converso, la sussistenza o no dell'illegittimità della detenzione, con eventuale condanna al pagamento dell'indennità di occupazione abusiva. Per queste considerazioni, la cognizione della controversia apparteneva alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo.
1.2. Il Comune di Casamicciola, censurando la decisione, con il primo motivo, si duole del fatto che la Corte di appello, ai fini della giurisdizione, ha tenuto conto solo della prospettazione della domanda introduttiva del giudizio, omettendo di considerare l'effettiva posizione giuridica della Società Calise nel giudizio e la natura controversa dell'atto. Secondo il Comune, la giurisdizione del giudice amministrativo, in materia di concessioni, ha carattere esclusivo e comprende tutte le posizioni soggettive e non solo quelle d'interesse legittimo: censura di violazione e falsa applicazione della legge 20 marzo 1865 n. 2248, All. E e degli artt. 37 e 386 cod. proc. civ., nonché dell'art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Con il secondo motivo, il Comune si duole del fatto che la sentenza impugnata ha omesso di considerare che esso aveva impugnato la decisione del primo giudice di rigettare la domanda riconvenzionale di pagamento delle indennità di occupazione abusiva, così incorrendo nell'errore di non rimettere la causa al primo giudice: censura di violazione degli artt. 112 e 353 cod. proc. civ..
2. L'individuazione del giudice cui spetta la cognizione della controversia tra la Società Calise ed il Comune di Casamicciola presuppone l'esatta qualificazione del rapporto instauratosi tra le parti in forza del contratto stipulato nell'anno 1959, del quale occorre prendere in esame - nei limiti consentiti alla Corte - la struttura, il contenuto e l'oggetto. Occorre, in altre parole, verificare se con quel contratto il Comune dette in concessione al Cacciani il suolo sul quale sorge l'immobile in contestazione, come sostiene il Comune, o se, piuttosto, il contratto sia configurabile come di locazione, secondo la tesi della Società Calise.
2.1. Il contratto, di durata trentennale, stipulato dal Comune di Casamicciola con il Cacciani ed al quale è subentrata la Società Calise, con il quale è stato accordato al Cacciani di occupare suolo comunale, s'inquadra tra le concessioni contratto, la disciplina delle quali è data dalle disposizioni contenute nell'art. 5 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034.
Le controversie relative, infatti, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, se ricorre la condizione del primo comma, ed a quella del giudice ordinario, se ricorre quella del secondo comma, come si esprime la norma ora richiamata.
2.2. In tema di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo l'art. 5 citato deve essere interpretato, nonostante il suo tenore letterale ("ricorsi contro atti e provvedimenti"), nel senso che la competenza del tribunale regionale amministrativo ricorre anche se manca l'impugnativa di un atto o provvedimento dell'autorità pubblica, purché la controversia, promossa per il rifiuto dell'autorità di riconoscere il diritto alla rinnovazione della concessione, coinvolga il contenuto dell'atto; in pratica i diritti e gli obblighi del Comune, perché, in questo caso, la giurisdizione del giudice amministrativo sull'esistenza di un provvedimento impugnabile si estende a quella dipendente dell'accertamento dell'esistenza o meno del diritto alla rinnovazione, vantato dal privato, e non ha rilievo la circostanza che il rapporto concessorio si sia (come nella specie) esaurito per decorrenza del relativo termine. La riserva di giurisdizione in questo caso, invero, afferisce al rapporto, indipendentemente dalla circostanza dell'esistenza attuale dell'atto, purché la controversia ponga in discussione il rapporto stesso nel suo aspetto genetico o funzionale: ss. uu. 11 marzo 2002, n. 3533.
2.3. Il contratto in contestazione è stato stipulato tra il Comune di Casamicciola ed il Cacciani.
L'avente causa di questi, chiedendo la rinnovazione di quello che definisce come locazione di area nuda regolata dal diritto privato, in sostanza, pretende la rinnovazione della concessione contratto.
La domanda corrispondente è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo perché la controversia concernente la durata del rapporto di concessione appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma degli art. 5 e 7 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, che devolvono alla cognizione di detto giudice le controversie relative a rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici, indipendentemente dalla natura delle posizioni giuridiche dedotte alla fonte: ss. uu. 11 maggio 1998 n. 4749.
2.4. L'affermazione della Società Calise, che il contratto è regolato dal diritto privato, perché ha per oggetto un suolo di proprietà del Comune, è solo dichiarata dall'interessata, ma smentita dalla controparte. Essa, in ogni caso, è frutto di una petizione di principio, giacchè è giurisprudenza consolidata di queste sezioni unite che la convenzione, stipulata fra un Comune ed un privato, avente ad oggetto l'attribuzione a questi dell'utilizzazione di un bene del primo deve essere qualificata come concessione contratto, poiché l'attribuzione a privati dell'utilizzazione di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato o dei comuni, quale che sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché essa presenti elementi privatistici, ove non risulti diversamente, è sempre riconducibile alla suddetta figura (ss. uu. 9 maggio 2002, n. 6687) e perché la disponibilità dei beni pubblici, attesa la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuita ad un soggetto diverso dall'ente titolare del bene - entro certi limiti e per alcune utilità solo mediante concessione amministrativa (Cass. 26 aprile 2000, n. 5346).
2.5. La controversia sulla domanda di rinnovazione della concessione appartiene, dunque, alla giurisdizione del giudice amministrativo.
In questa è compresa la domanda di pagamento delle indennità per i miglioramenti apportati all'immobile, trattandosi di domanda connessa alla prima e della quale segue le sorti.
3. Le conclusioni raggiunte non consentono l'esame del secondo motivo del ricorso.
4. Conclusivamente, è accolto il primo motivo del ricorso ed è dichiarato assorbito l'esame del secondo motivo; è dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la sentenza impugnata è cassata senza rinvio.
Le spese di questo giudizio possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, a sezioni unite, accoglie il primo motivo del ricorso e dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dichiara assorbito l'esame del secondo motivo e cassa senza rinvio la sentenza impugnata. Spese compensate.

Così deciso in Roma il 13 marzo 2003.





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