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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
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Cass. Civ. Sez. Un. n.601/05 su giurisdizione G. A. nel pubblico impiego

LA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dai magistrati:                                            
Vincenzo               Carbone             Primo Presidente aggiunto    
Giovanni               Olla                     Presidente    
Francesco Cristarella  Orestano       Presidente    
Enrico                 Papa                      Consigliere    
Alfredo                Mensitieri            Consigliere    
Alessandro             Criscuolo           Consigliere    
Michele                Varrone               Consigliere    
Giulio                 Graziadei               Consigliere    
Pasquale               Picone relatore    Consigliere    
ha pronunziato la seguente

ORDINANZA

sull'istanza di regolamento della giurisdizione proposta da  G.F., elettivamente domiciliato in Roma, Via Sistina, n. 121,  presso l'avv. Alberto Panuccio, difeso  dall'avv.  Francesco  Carnuccio  con procura speciale apposta a margine del ricorso;

ricorrente –

contro

REGIONE CALABRIA, in persona del legale rappresentante;

intimata –

in relazione al giudizio  di  opposizione  al  decreto  d'ingiunzione emanato su ricorso del Guidace del 14 dicembre 2001  dal  Pretore  di Locri in data 8 gennaio 2002, promosso  dalla  Regione  Calabria  con ricorso in data 25 marzo 2002 e  pendente  davanti  al  Tribunale  di Locri in funzione di giudice del lavoro;
Lette le conclusioni del Pubblico ministero in persona del  sostituto procuratore generale Marco Pivelli, che  ha  chiesto  dichiararsi  la giurisdizione del giudice amministrativo,  e  la  memoria  depositata dalla ricorrente ai sensi dell'art. 378 cod.proc.  civ.;  sentito  il relatore cons. Picone.

Premesso in fatto che:

1. F.G. ha proposto, con ricorso notificato il 26 settembre 2002, istanza di regolamento preventivo della giurisdizione, in pendenza di giudizio di opposizione al decreto emanato (su ricorso del 14 dicembre 2001) dal Pretore di Locri in data 8 gennaio 2002, che ingiungeva alla Regione Calabria il pagamento in suo favore di 15.091.737, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dal 9 agosto 1986.
L'amministrazione intimata non ha svolto attività di resistenza.
1.1. Il G., lavoratore dipendente dell'amministrazione regionale nel settore della formazione professionale, aveva azionato il credito relativo a spettanze retributive arretrate in relazione al servizio prestato prima dell'immissione in ruolo, derivanti dall'applicazione delle leggi regionali 16 maggio 1980, n. 8, e 19 aprile 1985, n. 18, recanti disposizioni in tema di ordinamento della formazione professionale.
Aveva esposto che, con deliberazione della Giunta regionale n. 3744/1998 del 6 luglio 1998, era stata disposta, in esecuzione delle indicati disposizioni legislative, la ricostruzione economica della carriera dei dipendenti interessati, in relazione al servizio preruolo prestato e, quindi, erano intervenuti gli atti di liquidazione delle somme di danaro dovutegli, con determinazioni dirigenziali 20 marzo 2000, n. 4939, e 22 aprile 2000, n. 1504, senza però che fosse disposto il pagamento.
1.2. L'amministrazione regionale, con l'opposizione al decreto, aveva contestato la giurisdizione del giudice adito, sostenendo l'appartenenza della competenza al giudice amministrativo.

Considerato in diritto che:

2. Il regolamento preventivo di giurisdizione è sicuramente esperibile in pendenza del procedimento di opposizione avverso decreto ingiuntivo, non trovando ostacolo nell'emissione di tale decreto, atto processuale che, per effetto dell'opposizione, assume carattere provvisorio, non idoneo a contenere alcuna statuizione concernente la giurisdizione su cui possa formarsi il giudicato (tra le numerose, Cass. s.u. 30 dicembre 1998, n. 12901; 18 dicembre 1997, n. 12830).
3. Deve essere dichiarata l'appartenenza della controversia alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, siccome inerente al rapporto di lavoro subordinato con l'Ente Regione ed avente ad oggetto crediti maturati prima della data del 1° luglio 1998.
4. In ordine al primo punto, è pacifica la qualificazione del rapporto di lavoro come pubblico impiego fino alla "privatizzazione" (rectius "contrattualizzazione") attuata con le disposizioni legislative ora raccolte nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Per i ricorsi relativi al rapporto di impiego degli impiegati dipendenti da pubbliche amministrazioni era prevista - anteriormente all'entrata in vigore delle nuove regole di riparto della giurisdizione dettate dall'art. 63 dell'anzidetto decreto - l'attribuzione all'esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo (art. 29, comma primo, n. 1, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e art. 7, comma secondo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034).
4.1. Nella giurisdizione esclusiva amministrativa restavano comprese anche le controversie meramente patrimoniali, siccome inerenti al rapporto di pubblico impiego e non rientranti nel novero delle questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronuncia di illegittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre. (art. 7, comma terzo, della legge n. 1034 del 1971, nel testo vigente anteriormente alla sostituzione operata dall'art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, a sua volta successivamente modificato dall'art. 7, l. 21 luglio 2000, n. 205, che ripete, limitandosi a correggere "legittimità" in "illegittimità", la formula già contenuta nell'art. 30 del regio decreto n. 1054 del 1924), riservate alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.
Da tempo risalente, infatti, è stato chiarito che i diritti patrimoniali, attribuiti agli impiegati da norme ovvero da provvedimenti amministrativi della cui legittimità non si discute, accedono direttamente alla tutela giurisdizionale e non per il tramite dell'impugnazione di atti o provvedimenti, cosicché non possono essere "consequenziali" a pronunce di illegittimità su di essi. Si è giunti, quindi, al risultato interpretativo di leggere la formula di riserva dei diritti patrimoniali consequenziali alla giurisdizione ordinaria come mera esclusione, dall'ambito della cognizione del giudice amministrativo, delle controversie non inerenti al rapporto di impiego (come, in particolare, quelle concernenti le pretese, avanzate dall'impiegato nei confronti dell'amministrazione, per il risarcimento dei danni derivanti da responsabilità extracontrattuale: vedi Cass. s.u. 2 luglio 2004, n. 12137; 4 maggio 2004, n. 8438).
Questa interpretazione, del resto, è stata confermata dai successivi sviluppi legislativi: l'art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, al comma 4, nel lasciare espressamente ferma la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie inerenti ai rapporti di lavoro del personale non "privatizzato", cioè "a regime di diritto pubblico" (art. 3 dello stesso decreto), specifica che vi sono comprese anche "quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi", così riconoscendo che non vi possono essere diritti consequenziali allorché il giudice amministrativo tutela diritti soggettivi.
4.2. Neppure esulavano dall'ambito delle controversie devolute all'esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo quelle circoscritte (come nel caso di specie) al pagamento di credito pecuniario riconosciuto dall'amministrazione datrice di lavoro.
Da tempo è stato abbandonato dalla giurisprudenza delle Sezioni unite l'orientamento, secondo il quale, qualora fosse intervenuto un formale riconoscimento dei crediti del dipendente da parte dell'amministrazione, riconoscimento pieno, pacifico ed indiscusso, anche per quanto concerneva l'estensione quantitativa delle pretese del creditore e la loro esigibilità (an, quantum ed esigibilità), la controversia relativa al pagamento delle somme non coinvolgeva direttamente il rapporto d'impiego e la sua disciplina, ma solo l'atto di riconoscimento, con conseguente affermazione della giurisdizione ordinaria.
Il suddetto orientamento è rimasto definitivamente confutato dal rilievo che la controversia non cessa di essere inerente al rapporto di impiego per il solo fatto di essere limitata al mancato pagamento di somme di danaro, né l'atto amministrativo di riconoscimento può essere ritenuto costitutivo del diritto di credito; e si è, quindi, affermato il diverso principio secondo cui la pretesa di pagamento del credito retributivo origina una controversia inerente al rapporto di pubblico impiego, di competenza del giudice amministrativo, senza che possa rilevare la circostanza che l'amministrazione abbia pienamente riconosciuto la fondatezza della pretesa stessa, senza però provvedere a soddisfarla (Cass. s.u. 2 agosto 1995, n. 8457 e le altre successive conformi, tra cui, più di recente, Cass. s.u. 6 maggio 2003, n. 6888).
4.3. La regola sulla giurisdizione, dettata dall'art. 7, comma terzo, della legge n. 1034 del 1971, vecchio testo, nei termini sopra precisati non è suscettibile di essere sospettata di illegittimità costituzionale sulla base della sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, nella parte in cui ha giudicato conforme agli art. 102 e 103 della Costituzione l'art. 33 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito dall'art. 7, lett. c), della legge 21 luglio 2000, n. 205, limitatamente alla devoluzione alla giurisdizione esclusiva amministrativa delle controversie relative a concessioni di servizi pubblici, "escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi".
L'intervento del giudice delle leggi, invero, ha scrutinato con esito negativo la legittimità dell'estensione della giurisdizione esclusiva amministrativa a una materia, quella dei servizi pubblici, dai confini non definiti e pertanto tale da escludere la competenza del giudice ordinario per una serie di rapporti con l'amministrazione, genericamente inerenti al settore indicato ma riconducibili al diritto comune e non coinvolgenti profili specifici di interesse pubblico.
Per queste ragioni, l'attribuzione di giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo, ad opera del menzionato art. 33, è stata ritenuta conforme a Costituzione solo relativamente a materie particolari e specifiche, tra le quali, appunto, quella relativa alle concessioni di servizi pubblici e, al riguardo, espressamente la motivazione avverte che il legislatore, con l'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, aveva già dettato una regola sulla giurisdizione rispettosa dai principi costituzionali, regola che è stata, di conseguenza, sostanzialmente ripristinata, ma senza svolgere alcuna considerazione che induca a ritenere che a questa regola sia stata attribuita valenza di generale principio costituzionale.
Non è consentito perciò enucleare dalla sentenza in esame il principio generale della non conformità a Costituzione di tutte le previsioni legislative, le quali, nel devolvere alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie inerenti a una "particolare materia", contrassegnata dal dominio del diritto pubblico e dalla titolarità di poteri amministrativi, e perciò dalla presenza sia di situazioni di interesse legittimo, sia di situazioni di diritto soggettivo, non riservano all'autorità giudiziaria ordinaria le controversie (meramente) patrimoniali inerenti alla materia stessa.
Ogni residuo dubbio, del resto, resta dissolto dalla considerazione che la sentenza costituzionale reca in motivazione il riferimento a numerose ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa presenti nell'ordinamento, da quelle più risalenti ad altre più recenti, tutte ritenute legittime perché concernenti materie particolari nelle quali l'amministrazione esercita poteri amministrativi, oppure, nel presupposto della titolarità di essi, conclude accordi sul suo esercizio o sostitutivi del provvedimento. Ebbene, tra gli altri, il riferimento all'art. 11 della legge n. 241 del 1990 è indicativo della legittimità della devoluzione anche delle controversie patrimoniali comprese nella materia alla giurisdizione esclusiva amministrativa (tra le controversie inerente all'esecuzione dell'accordo rientrano certamente quelle concernente l'adempimento di obbligazioni).
Senza sottovalutare, infine, la circostanza che della legittimità della devoluzione alla giurisdizione amministrativa delle controversie patrimoniali promosse dall'impiegato pubblico non si era mai dubitato in precedenza e l'assenza di dubbi appare implicita nella pronunce della Corte costituzionale che hanno assicurato ai diritti patrimoniali dei dipendenti pubblici strumenti processuali atti a garantire l'effettività della tutela nel processo amministrativo (C. Cost. n. 190 del 1985 e n. 146 del 1987).
5. Sulla base di questa premessa, pertanto, la regula iuris circa il riparto delle giurisdizioni deve trarsi dalla norma transitoria contenuta nell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, che recita: Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all'art. 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000.
Questa norma, scrutinata nei profili di conformità alla Costituzione (art. 76, nonché 3, 24, 97 e 113 Cost.), è stata ritenuta da numerose decisioni delle Sezioni unite esente da sospetti di illegittimità, con declaratoria di manifesta infondatezza delle relative questioni (da ultimo, Cass. s.u. 2 luglio 2004, n. 12137; 29 gennaio 2004, n. 1240; 6 febbraio 2003, n. 1809).
5.1. Con orientamento consolidato, le Sezioni unite precisano il discrimine temporale tra giurisdizione ordinaria e amministrativa con riferimento non ad un atto giuridico o al momento di instaurazione della controversia, bensì al dato storico costituito dall'avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze poste alla base della pretesa avanzata (tra le pronunce più recenti, si menzionano le decisioni 2 luglio 2004, n. 12137, e 29 aprile 2004, n. 8213).
Rileva perciò, esclusivamente il periodo di maturazione delle spettanze retributive, non le date di compimento degli atti di gestione del rapporto, ancorché abbiano determinato l'insorgere della questione litigiosa, atteso che il perfezionamento della fattispecie attributiva del diritto di credito, anche sotto il profilo della sua esigibilità, consente al dipendente di accedere alla tutela giurisdizionale, indipendentemente dall'emanazione, da parte dell'amministrazione datrice di lavoro, di atti di gestione del rapporto obbligatorio (che rivestono natura di meri atti ricognitivi e di adempimento).
5.2. Nel caso di specie la maturazione dei crediti azionati è da riferire a periodi ampiamente antecedenti alla deliberazione della Giunta regionale del 6 luglio 1998, dovendosi negare all'atto qualsiasi efficacia costitutiva del rapporto d'obbligazione dedotto in giudizio.
La deliberazione indicata, infatti, reca l'esplicita affermazione di essere "ricognitiva" di spettanze dovute ai dipendenti in forza di leggi generali e/o regionali, interpretazioni giurisprudenziali, giudicati amministrativi e precedenti delibere generali. In particolare, vi è contenuto il riferimento a precedenti della giurisprudenza e alla legge n. 230 del 1962, all'intento di "riconoscere" i benefici, salva l'operatività della prescrizione, per eliminare definitivamente ogni forma di contenzioso e, nella parte dispositiva, si dà mandato all'Assessorato al personale di accertare le spettanze ed espletare procedure di conciliazione delle vertenze.
Nessun elemento dell'atto, pertanto, offre conforto all'interpretazione secondo la quale l'amministrazione avrebbe espresso la volontà di attribuire crediti retributivi non derivanti dalle norme disciplinatrici del rapporto di lavoro.
6. All'affermazione della persistenza della giurisdizione amministrativa, nei limiti temporali suindicati, non è d'ostacolo la circostanza che l'esaminata norma di diritto transitorio ponga una sanzione di decadenza con riguardo alle controversie conservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma non introdotte prima della data del 15 settembre 2000. Infatti, per effetto di consolidata giurisprudenza delle Sezioni unite, è diritto vivente quello che prevede essere stata fissata la data ora indicata, non quale limite alla persistenza (relativamente alle questioni caratterizzate dagli esposti requisiti temporali) della giurisdizione suddetta, ma quale termine di decadenza per la proponibilità della domanda giudiziale, con conseguente attinenza di ogni questione sul punto ai limiti interni della giurisdizione, senza che rilevi la diversa formula usata dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 (...«qualora siano state proposte»...), rispetto a quella già presente nell' art. 45, comma 17, del d.lgs. n. 80 del 1998 (...«e debbono essere proposte»...), trattandosi di una differenza semantica giustificata non da una nuova ratio della disciplina sopravvenuta, bensì soltanto dall'essere stata superata, al momento dell'emanazione del provvedimento normativo più recente, la data presa in considerazione (vedi, tra le numerose decisioni: 2 luglio 2004, n. 1237, cit.; 12 marzo 2004, n. 5184; 3 febbraio 2004, n. 1904; 20 novembre 2003, n. 17633).
7. Per queste ragioni deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della controversia.
Non si deve provvedere sulle spese del giudizio perché l'amministrazione intimata non ha svolto attività di resistenza.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione il 2 dicembre 2004.

DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 14 GEN. 2005





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