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MANUALI E COMPENDI DIRITTO AMMINISTRATIVO 2012
Galli - Caringella - Casetta - Giovagnoli - Garofoli
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Approfondimenti in materia di procedimento amministrativo
 
Le disposizioni generali sul procedimento amministrativo di cui alla L. n. 241 del 1990 debbono, oggi, essere lette nell'ottica del rapporto tra il cittadino e la PA. La prima possibilità di approccio del cittadino con la PA contemplata dalla L. n. 241 del 1990 è proprio la dichiarazione di inizio attività di cui all'art. 19 e, immediatamente dopo, l'obbligo di provvedere connesso all'istanza, pena l'accoglimento implicito dell'istanza medesima (ex art. 20 della L.n. 241 del 1990).

Sotto il profilo struturale la L. n. 241 del 1990 contiene un primo blocco di norme, costituito dai primi tredici articoli dedicati ai principi generali applicabili a qualunque procedimento amministrativo, salvo esclusione espressa o implicita per contrasto con la norma speciale.
 
Questa particolare valenza della L. n. 241 del 1990 (definita come legge breve), è stata ben chiarita da Ad. Plen. 14 del 1999 che, occupandosi del settore specifico delle espropriazioni, aveva affrontato la questione se fosse necessario che l'amministrazione comunicasse l'avvio del procedimento; il legislatore speciale, infatti, non aveva previsto esplicitamente la comunicazione dell'avvio del procedimento. Il CDS ha precisato che la L. n. 241 del 1990 è una legge particolare che, per essere pretermessa, necessita un'esclusione esplicita da parte del legislatore speciale. Nei settori dove non sussistano disposizioni specifiche contrastanti con la L. n. 241 del 1990 o esplicite esclusioni, le norme di questa legge saranno, dunque, sempre applicabili. 
 
Gli artt. 14 - 21 costituiscono un secondo blocco che contiene norme sulla semplificazione amministrativa (essa va, in ogni caso, distinta dalla semplificazione normativa di cui alla Bassanini e alla Bassanini bis).
 
La semplificazione amministrativa può avere quattro modalità: 1) la semplificazione delle fasi con la conferenza di servizi di cui all'art. 14 e 14 quinquies; 2) la semplificazione dei tempi per i quali vengono in rilievo gli artt. 16 e 17 sui pareri e la valutazioni tecniche; 3) la sostituzione del procedimento amministrativo con un atto privato - dichiarazione inizio attività ex art. 19; 4) il silenzio assenso dell'amministrazione sull'istanza del privato ex art. 20
 
L'art. 21 costituisce il terzo blocco e riguarda il provveddimento amministrativo, introdotto integralmente dalla L. n. 15 del 2005 e con la L. n. 80 del 2005.

Il quarto blocco di norme è quello relativo all'accesso ai documenti amministrativi. Con riferimento a tale materia, secondo una prima tesi, si applicherebbero le norme di cui agli artt da 1 a 13 mentre, secondo altra impostazione, esse sarebbero un corpo esaustivo che non necessiterebbe integrazioni.

L'art. 29 della L. n. 241 del 1990, infine, contempla l'ultimo blocco di norme che riguara l'applicabilità della L. n. 241/1990 stessa.
 
Esso stabilisce l'applicazione della norme allo Stato e agli enti pubblici nazionali. Al riguardo, si è posta la questione se una legge regionale o un regolamento amministrativo possano intervenire sulla materia relativa al procedimento amministrativo, soprattutto in considerazione del fatto che l'art. 117 Cost, secondo comma (che contempla i settori demandati all'esclusiva competenza legislativa statale) non contiene norme che si riferiscono al procedimento amministrativo o al provvedimento amministrativo.

Secondo una prima tesi solo la legge dello Stato ha competenza in materia di procedimento amministrativo.
 
Secondo altra tesi, considerando che, tra le materie di cui all'art. 117 secondo comma non sono menzionati esplicitamente il procedimento o il provvedimento amministrativo, se ne dovrebbe dedurre che, nei settori devoluti alla competenza concorrente Stato regioni, anche le regioni possano legiferare sulla materia del procedimento o del provvedimento amministrativo.
 
Argomento favorevole alla tesi della possibilità di un intervento della legge regionale o dei regolamenti di enti locali sulla materia del procedimento amministrativo, si desume dall'art. 2 comma 2 della L. n. 241 del 1990 a mente della quali i termini sono fissati da regolamento statale per le amministrazioni dello Stato (lasciando intendere che le regioni possano stabilire i suddetti termini con proprie fonti di produzione normativa).

In ogni caso, nell'ambito del dibattito dottrinario, sussistono norme sulle quali l'opinione converge nel senso di ravvisare la competenza esclusiva della legislazione statale (ad esempio, il capo IV bis sul provvedimento artt 21 septies, 21 nonies e 21 quinquies, e le norme di cui all'art. 2 comma 5 sul silenzio inadempimento).
 
Con riferimento all'impatto della problematica in esame in relazione a specifiche materie,  val la pena ricordare la sentenza n 401 del 2007 della Corte Cost la quale ha sconfessato gli orientamenti delle regioni che ritenevano il codice dei contratti come contemplante norme che disciplinavano il procedimento in relazione a materie di competenza regionale; la Consulta ha respinto le obiezioni sollevate dalle regioni osservando che le norme del codice riguardano la concorrenza e che le norme procedimentali debbono, per l'effetto, essere fissate dallo Stato.

Altro sintomo della problematica inerente alle discusse competenze di regioni ed enti locali in materia di procedimento amministrativo, si evince dalla sola lettura dell'art 22 comma 2 della L. 241 del 1990 in materia di acceso, dove le relative disposizioni vengono definite come rientranti nell'art. 117 comma 2 della Cost in quanto riguardano i livelli essenziali delle prestazioni, la materia viene, dunque, autoqualificata come rientrante nel 117 comma 2 Cost.





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